国库会计的职能与定位分析

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伴随着新一轮金融和财税体制改革的启动与深化，必将对国库管理体制和运行机制产生重大而深远影响，给国库会计提出了许多新的课题，研究解决国库会计未来发展趋势和准确定位职能，对于切实履行好经理国库重要职责，全面推进现代化服务型国库建设具有十分重要的意义。

国库会计存在的问题

（一）国库会计的主体地位并不独立，也不明晰。根据《中华人民共和国预算法》，国家金库是负责办理国家预算收支的机关，它担负着办理国家预算资金的收纳和支拨，反映国家预算执行情况的重任，是国家预算执行的一项重要基础工作，是参与国家预算执行的部门专业会计。但目前从国库会计主体定位和属性上还存在比较模糊认识，一种观点简单认为国库会计是预算会计的一部分，另一种观点也简单认为国库会计是银行会计的一个分支。忽视了国库会计在人民银行经理国库重要职责中的基础地位，忽视了国库会计在财政和国库管理体制中执行、监督、促进、反映国家预算的重要管理职能作用，忽视了国库会计所蕴含的丰富的财政收支信息对于货币政策与财政政策的相互协调和相互配合所发挥的桥梁和纽带作用。

（二）法律依据不力，国库会计监督职能弱化。现行的国库监督制度框架主要由法律层面、行政法规层面和部门性指导文件层面三个层面构成。在这三个层面上对国库监督未赋予人民银行国库充分的制度依据，对国库监督职能的基本职责、权限未加明确。具体表现为:一是尽管新的《预算法》恢复了央行经理国库体制，但对国库的监管地位、职责和权限未能做出较为清晰准确的定位。在一定程度上"一部独大"和"国家利益部门化"的特征显得愈加突出，而对国库监管地位和国库监管职能模糊化的趋势更加明显，对于国库会计开展适度有效的监管缺乏有力的法律支撑。二是《国家金库条例》自1985年颁布以来一直未予修订完善。又由于其颁布时缺乏上位法的指导，存在法理上的缺陷，而且有关条款表述笼统、难于操作。法规与工作现状的脱节，不仅无法规范现行的国库操作管理，也削弱了预算执行应有的权威性，约束力和执行力大打折扣。

（三）国库会计核算功能不足，范围受到限制。目前世界主要国家通过建立"国库单一账户"和国库集中支付，实行政府财政资金集中管理、灵活调度，实现严格预算执行，强化预算约束的目的。我国于2001年开始实施的国库集中收付制度改革，明确了"国库单一账户"这一改革方向，但当时受客观条件所限采取了"国库单一账户体系"的过渡做法，在制度上允许财政资金存放在商业银行开设的财政专户上，使得巨额财政资金游离于国库单一账户之外，形成第二"国库"。这种过渡做法大大缩小了国库会计核算和监督的范围。导致国库会计全面参与预算外资金的核算与管理能力有限和反映分析预算外资金运行情况能力不足。

对策建议

（一）完善国库会计理论框架和基础，准确定位国库会计。国库会计是介于预算会计与银行会计之间的一种特殊会计，具有预算会计和银行会计的双重属性，它的理论基础和理论框架至今没有科学、完整、清晰的定义。尤其是国库会计经过将近30年的改革与发展，国库会计实务在记账方法、内控机制、资金清算渠道、风险防范控制等环节发生了重大变化，因而加深国库会计基础理论研究，确立国库会计基本假设、厘清国库会计目标、对象和载体，构建国库会计信息质量特征体系，无疑有助于加速国库会计理论体系的建立，指导国库会计实务的进一步发展。同时在完善国库会计理论框架和基础上，要准确定位国库会计主体。基于国库会计具有预算会计和银行会计双重属性特征的原因，国库会计主体应在双重视角下准确定位，可将会计主体分为记账主体和报告主体，即记账主体是中央银行，报告主体为财政部门。

（二）完善国库相关法律法规，优化国库会计监督环境。从《中华人民共和国预算法》、《中国人民银行法》、《中华人民共和国国家金库条例》等相关法律法规上清晰界定人大、审计、监察、财政，人民银行国库部门的监管边界、权力和责任。同时《中华人民共和国预算法》作为一部预算分配和监督的法律，必须确立人民银行经理国库的地位，赋予国库在预算执行过程中的核心地位，明确国库对于预算资金的监管职权；《中华人民共和国国家金库条例》应对国库会计核算和国库会计监管的予以更新和明确。只有这样，国库会计在国库资金事中监督职能中才能依法发挥应有作用。

（三）完善国库会计核算功能，配合国库职能的转变。加快国库单一账户体系改革，即由目前只有预算内资金纳入国库账户发展到所有财政性资金，包括特设专户的资金收入都纳入开立在央行的单一账户体系之中，所有财政资金包括预算外资金及特设专户的资金支出都要通过国库单一账户体系进行拨付，所有未支出的财政资金余额，都集中存放于国库的单一账户体系之中，真正实现收入集中、支出集中、余额集中，促使国库会计核算功能更加完善，范围进一步拓展。同时在这个基础上国库会计从两个方面配合国库职能转变。一方面国库会计要为货币政策制定提供信息。中央银行需要利用国库这个"窗口"了解预算执行情况和国家财政政策，实现货币政策与财政政策的相互协调。国库会计应及时准确提供国库资金变化，国债发行、兑付情况的信息，分析预测其发展趋势，为央行有效地进行公开市场操作，及时为调整货币信贷政策提供依据。

毫无疑问的是，国库会计是连结税收会计与财政总预算会计的桥梁和纽带，因此从业人员要利用自身联系面广，信息渠道多的优势，全面提供有关税收与预算方面的信息，这样才能更利于工作全面顺利的展开。