周志忍：政府绩效评估应以效果为先

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近日，我参与了在北京召开的《中国政府绩效评估报告》（下称《报告》）首发仪式暨政府绩效管理研讨会。《报告》课题组指出，长期以来，效率原则是公共组织基本的价值取向，行政高效成为政府追求的最高目标。但是随着社会民主化的发展，人们越来越认识到“政府管理的本质不是管制而是服务”，因此政府评估的导向要“以公民为中心，以公民的满意度为政府绩效这个”终极标准“。

这种现象曾经在全国范围内很普遍，甚至很多事件的恶劣程度远远超过了它。记得90年代初期有篇文章叫做”经侦乱局“，讲到警方以罚款额为唯一的考核指标，鼓励工作人员多罚款。后来，局里用罚款盖了一座办公楼，还有一套职工宿舍。领导规定，罚款力度大、收获颇丰的单位和个人优先分到好房子。这种考核方式显然会给警察带来很坏的引导作用。

公安部已经明令禁止了这类评估。如果网上流传的文件属实，网上流传的行为自然属于明显违规。

从学术上讲，这里面存在着两个理念错位：第一，考核目标要与被考核单位的使命相一致。使命是方向，指标是使命的衍生物。交通队的使命就是维护秩序和安全。在这个例子里，两者是典型对立的，警察反而希望多挑错、多抓肇事者。第二，以产出为主导的考核模式已经过时了。举个美国海岸警备队的例子，为了打击货船情况，他们选择了船舶的失衡情况（注：机械问题）作为考核目标，比如发现哪个螺丝出了问题，发现者可以得到一定的奖励。结果呢，产出不断在提高，事故率却一直降不下来。事后他们经过了细致的调查发现，机械因素只占货船事故的不足10%，更多的是因为人为因素。国内的货车超载现象也是同样的道理。

因此，应该以效果为导向。这就提醒我们，应该给被考核方以目标效果，再给予充足的自主权。

政府绩效就是政府管理活动所取得的成就或产生的社会效果。政府绩效是分层次的：宏观、中观、微观。今天我们主要关注的是微观层次的政府绩效。从微观层次来讲，政府绩效表现为三大方面：经济、效率、效益，其中效益包括质量、社会效果、公民满意等内容。

在美国总审计署（现更名为”政府责任办公室“）看来，绩效管理是由相互联系的三大环节所构成的动态过程：一是确定使命和所期望的结果；二是设计绩效测度和制订年度绩效计划；三是绩效评估、报告和利用相关信息来改善政府绩效。可以说，绩效管理是由不同的环节和要素构成的一个动态过程，目的在于提高政府绩效。在不同国家和不同组织，绩效管理的环节和要素是不同的。从展示的两个框架图中可以看出，弗吉尼亚州费尔法克斯县政府绩效管理的过程与环节和联邦政府就不一样。

当代发达国家的政府改革广泛而激进。就改革的内容而言，首先是政府职能的调整或卸载（off-loading），就是把政府不该管也管不好的事放手给市场和社会处理，主要涉及政府角色和职能的重新定位；其次是对政府”份内职责“的管理和改革。这涉及到三个方面：组织结构变革、政策变革和管理变革。发达国家的政府机构基本上是稳定的，改革侧重于管理层面的流程和技术，与我国的行政改革侧重于机构调整不同。政策改革当然重要，但主要涉及高层决策者，多数机构的改革还是集中在管理变革的层面。此外，强化管理有一系列的组织保障和制度保障，包括《首席财务官法》、《政府绩效与结果法》，联邦政府设立”以绩效为基础的组织“（performance-based organization），以及设立”总统管理委员会“等。可以说，管理层面的改革是当代发达国家政府改革的侧重点，绩效管理是管理改革的最有效的工具之一。（时代周报）