赵弘：北京短命规划教训几何

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北京市社会科学院副院长、北京方迪智库首席专家 赵弘

与京津冀一体化战略紧密呼应的北京市空间规划调整蓝图正在渐趋明朗。在7月10日、11日召开的中共北京市委十一届七次全会上，更提出要聚焦通州，加快市行政副中心的规划建设，并在2017年取得明显成效。与此相对，北京市也规划到2020年，中心城区六个区(东城、西城、朝阳、海淀、石景山、丰台)的常住人口，要在2014年基础上每年降低2-3%，争取到2020年下降15%左右。

当“摊大饼”式的中心城区蔓延、席卷庞大交通压力的潮汐式出行、因职住不平衡而沦为大片“睡城”的市郊密集住宅区，皆已成为北京“大城市病”的标志性痼疾之际，通州行政副中心的确立，需要哪些配套措施?北京城市规划观念的探索、发展和落实，又经历过哪些周折和反思，未来又将如何推进?

近日，我们就上述问题，专访了多次参与北京市城市空间规划和产业区位配置建言的北京市社会科学院副院长、北京方迪智库首席专家赵弘。

如何打造副中心

Q：在这次召开的市委全会上，通州区作为“市行政副中心”的地位得到进一步明确。过去，通州也曾被官方界定为“重点新城”“城市副中心”;如今成为“市行政副中心”，在概念和区位功能上，产生了哪些变化?

赵弘：一个城市副中心可以有若干个，过去我们叫“城市副中心”，这一次叫“行政副中心”，呼应了这个副中心更突出的特点─也就是为行政办公服务的特点。但是它的功能又不仅侷限于此，功能还是比较综合的。

“行政副中心”也可以看作是一种建设的模式，亦即通过行政资源带动区域发展，这在国际上也有先例。例如当年东京把市政府迁移到新宿，带动了商务资源和其他资源的到位，最后形成东京“一主七副”的城市圈格局。

通州从最早的”卫星城”到“新城”，再到“重点新城”“副中心城市”，最后成为“市行政副中心”，地位在不断突出。未来，通州将起到三个作用：

第一，发挥对中心主城区功能、人口的吸引能力，纾解非首都功能。这个能力能够发挥出多少，又和通州本身的公共服务完善程度、就业岗位提供能力等，连系在一起。过去，北京曾经规划过11个新城、8个功能性中心，但最后“多中心等于没中心，最后还是单中心”，没有一个脱颖而出。这次着重强调发展通州，就是要打造一个能够体现一定竞争力的区域。

第二，在中心城区已经饱和的情况下，未来准备设在北京的一些全国性大企业的总部，或是国际组织要到北京来设点，可能可以安排到通州。这个需求仍然存在，人家要来，北京也有责任为它们安排。

第三，通州本区域，和周边的河北大厂、香河、三河等“北三县”，还有天津的宝坻区和武清区，共有几十万人长期在北京就业。潮汐式的出行严重影响交通效率。如果通州能够发展起来，首先将能对周边区域产生吸引作用，可以截留一部份周边地区的就业人口，使他们不必跨过通州到中心城区里就业。

综合来看，通州紧挨着天津和河北，加上“北三县”、武清、宝坻等地，就像是一个缩小版的京津冀。

所以为什么选择通州?通州有腹地，可以和周边几个县联合起来发展，区域纵深比较深。再加上经过十几年的建设，通州比起顺义、亦庄、大兴等地，硬件基础和城市功能的条件比较具备，也拥有较多地铁和联外道路。因此，若把通州和周边县份作为京津冀合作的先行区、示范区，也是一个不错的选择。

Q：北京市委书记郭金龙在这次的市委全会上曾坦言，过去北京各级干部确实存在“一亩三分地”的思维定势，有聚集资源求增长的路径依赖;直到习近平总书记视察北京并发表重要讲话后，才让北京市干部的“思想豁然开朗、受到极大教育和鞭策”。在这一轮的京津冀一体化进程中，有哪些是必须要中央介入、甚至是予以主导的?

赵弘：京津冀协同发展的机制平台由中央政府来参与、甚至是主导，是因为目前在发展的过程中，面临几个迫切的瓶颈约束。

第一个方面是交通。像北京过去由于缺乏市郊铁路连通中心城和卫星城，因此没有办法有序、主动地纾解人口，最后新增人口只能自然发展，沿着中心城区的边界“摊大饼”式地往外住。建设市郊铁路，目前对北京来说，预算和土地都不是问题，主要关键在于认识和思路。

第二个短板是公共服务的均衡化。现在，北京和周边地区的落差比较大，形成了鸿吸效应。最近我在河北调研了两家科技类企业，他们不约而同地表示，这两年间，他们的人才流失率竟达到70%。这显示很多人对身边的公共服务质量不满意，都还有一个梦想，要来北京寻梦。但这实际上也增加了北京的压力。

第三，是产业转移过程中的指标问题。例如北京的企业、工业项目要转移到河北，河北的地方政府虽然积极性很高，但是他的手里可能缺乏土地建设指标。这个指标是国土部门下达的。用地指标谈不拢，就常常会造成“有项目、没空间”“有项目、没指标”的情况，项目就转移不过去。光这个用地指标的问题，就不是两市一省能够自己解决的，需要国家介入主持。

其次，是一些工业类项目在转移时，每个地方的环境指标、碳排放指标能不能打通转移?这个是环保部主导的，三地政府也都没有置喙的权力。

此外，一些高科技项目在跨地域转移时，给企业的优惠制度能不能续得上?移出地和移入地之间，对于产业扶持项目的规划类别相不相同?资质认证的方式是否一致?一旦优惠制度的衔接出现断层，也会影响企业的转移意愿。

这些问题，都需要三地政府加上国家有关部委直接参与，建立分领域的政策梳理和对接机制：例如研究产业税收利润、GDP贡献的分成等等，使三地之间真正形成一个利益的共同机制。

六月间，财政部、国税总局就曾出台一份文件─《京津冀协同发展产业转移对接企业税收收入分享办法》，对于符合政府主导迁出、且达到一定纳税规模的企业，在它的迁出地和迁入地之间，进行增值税、企业所得税、营业税等三税地方分成部分的分享，两地五五分成，这就是一个增加迁出地政府积极性的作法。

Q：在2004年版的《北京城市总体规划(2004-2020年)》，曾经提出“两轴、两带、多中心”的发展战略。但现在又明确了通州行政副中心的角色。过去以长安街、南北中轴线为两轴，以中心城东西两侧周边区县为两带的“两轴、两带”规划，还会继续执行下去吗?

赵弘：目前《城市总体规划》现在正在修改，最后的版本还没出来，还需要总结一些经验教训。

这些经验教训包括：我们在从“单中心”走向“多中心”格局的过程中，是不是很深入地把握了城市改变的规律?是不是把握了各个市政主体集聚和扩散的心态和心理?是否创造了“从单到多”的配套条件?是否有做到在政策上，进行相关的组合和引导?这些问题都需要总结。

要建设“多中心”，最核心的问题就是要有“一站式、大容量、高速化、低票价”的市郊铁路，或者称为客运专线。这个东西北京极其缺乏，过去基本上一公里都没有建。但是国外的卫星城或城市副中心有这样的基础设施，他们就能满足人们从出家门、搭上快线、进入中心城区，再转地铁到办公室，全程只需要一小时左右的预期。而这一点，我们恰恰没有做到。

Q：目前看来，规划在修订后，有哪些最要紧的工作要做?

赵弘：这一次检讨之后，我们一是要严格控制中心城区和周边城区的绿化隔离带，不能再被突破，一定要做出人为的边界。

像过去这几年，通州的房地产度开发，人口增长的速度远远超过行业新增岗位的速度。根据统计，从2008年到2012年，通州的常住人口增加了25.2万人，但新增的就业岗位却只有 2.8万个，只能满足九分之一的需求，必然造成大量人口去中心城区就业。

我们一方面要加快引入产业到通州，但是“职住平衡”是一个动态的概念，很难永远保持。所以，通州要重点加快交通、特别是轨道交通的建设。像是东京可以做到在同一条线路下，地下有三层地铁，每层有不同的功能、列车停靠不同的站点，如此就能保证每一层的速度都很快。

但是北京地铁现在是是每一站都停，那走得就非常慢。北京的地质条件，应该也可以探索这个事情。

此外，通州还可以探索兴建租赁式的公寓，服务因产业搬迁转来通州就业的工作人口。

Q：北京的城市空间发展战略历经过多次调整。但“先画靶、再射箭”的问题是不是一直存在?也就是说，在中央政府的政治意志主导下，对于北京应如何发展已经先有了一个结论;北京市和地方层面，再围绕这个结论进行调整、规划，导致北京发展的路径曾经历了不少周折和反覆?

赵弘：城市化对中国来说是一个新课题，我们对城市的研究，还很不够;我们对城市化的规律，把握得也还很有限，所以就会造成想解决城市问题“号脉没有号准”的情况。我们很多的弯路，不是主观上想走的，北京并非自己想把自己弄到得“城市病”，而是在客观上走了弯路。

解放后，当时的核心任务是保卫新生政权。而当时的国情认识是没有工业，就没有国防;没有国防，就不能保卫新生政权。所以要大力发展重化工业，中央政府又在北京，近水楼台先得月，北京也搞了很多重化工业项目。

当时，光是朝阳区一个区就有四大工业：在七九八厂一带是电子工业;再下来到朝阳路一带是纺织工业;北京工业大学周边是机械工业;再往垡头那里是化工工业。整个北京加起来，工业占GDP的比重一度高达64%;其中重工业又占了工业比例中的64%。北京的工业占GDP比例之高，仅次于辽宁。这样一来，路子就走偏了。国务院在80年代就曾三次批复北京，让北京不要再搞重工业了，北京才被迫寻找自己新的城市定位。

长期以来，北京一直在发展城市经济和服务首都功能这两大任务之间徘徊、犹豫。在过去的观念里，发展经济就是发展工业;不发展工业、没有财力，北京怎么服务于首都功能?当时，不太把服务业当作经济来发展。

在发展问题上，北京纠结了十年，直到1997年才提出“首都经济”的概念，明确了以“发展符合首都功能定位和特点的经济”，也就是指高新技术产业和服务产业。如此一来，发展城市经济和服务首都功能之间的基本矛盾，才在理论上获得解决，结束了十几年的徬徨忧虑。

规划频调教训几何

Q：在规划层面看，其实北京对疏散中心城区人口、功能的思考，开始得也很早。为什么过去相关规划都执行乏力?

赵弘：从规划角度来考虑，北京也经历了一个探索的过程。

早在1958年，北京就提出了在周边发展卫星城的概念，但是文革爆发，让这个思路被打破;此后的20多年间，也没有得到延续。

到了1993年的城市规划设计方案，提出了要建设14个卫星城和10个边缘集团，这个思路非常好。但是为什么不成功，不是说方向错了，而是没有找到窍门。

当时的卫星城，我们在通州、房山、沙河，远远近近搞了14个。但是根据我们的研究，卫星城要成功，第一个问题是距离。卫星城和主城区之间不能太近、也不能太远。最好的距离是30到70公里之间，如果太近，功能和空间没办法区隔;如果太远，交通又没法安排。

第二的问题是交通通道。卫星城和主城之间绝对不能只通过公路来联系。跑公共汽车太慢、跑小汽车太堵，一定要有时速150公里左右的市郊铁路，让卫星城的人，可以在20几分钟内进入城市主城区。

第三，主城区还要严格控制绿化带，不能把主城规模摊得太大。否则住在卫星城的人到了城里，转地铁、搭公交到办公室还要非常远，实现不了全程一小时左右的期待。

我到东京去调研的时候，看到城区里每五百米到六百米就能看到一个地铁口，地铁的路网非常密，所以可以让东京91%的人都依赖轨道交通上下班。但是北京的地铁密度不足，这就让人们不得不开车。当初北京的地铁建设规划，远远滞后于城市发展的需要。

虽然当时卫星城的构想非常好，但是适宜的距离、市郊铁路建设、对主城区发展规模的控制，这三个要素都不具备。因此从1993年到2004年，这一版的规划没有起到把人口从中心区向周边抒解的作用。