石晓冬：城市地下空间一体化开发利用规划及机制

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北京市城市规划设计研院副总规划师 石晓冬

石晓冬，现任北京市城市规划设计研院副总规划师、研究室主任、教授级高级规划师。兼任国际隧道与地下空间协会(ITACUS)常务理事、中国城市规划学会青年委员会委员、中国地下空间学会常务理事、北京市城市规划学会理事。曾获得2006年度“新世纪百千万人才称号”、2008年度北京奥运会工程优秀人才称号等。主持完成了十几项规划成果，获国家、建设部、北京市级奖，包括国家级奖金2项，全国优秀规划设计一等奖2项，二等奖8项，其中“北京市中心城中心地区地下空间开发利用规划(2004年-2020年)”获2005年度全国优秀规划设计一等奖。近10年来主持北京各层次的重大地下空间规划编制及政策机制设计的工作。撰写著作、论文20多篇，主持编写“北京地下空间规划”一书。

以下是石晓冬先生给我们带来的演讲报告。

各位来宾，下午好!非常荣幸，跟大家报告这么一个题目。首先对这个题目有一个简单解读。如果说地下空间在20年内快速发展的话，在20年前更多谈论地下空间理念多么重要性资源，这个是以中科院一个研究报告以统帅20年前的状态。10年前地下空间规划工程实践在国内广泛的应用，说到今天在理念建立、观念建立充分实践基础上。到今天关注更重要是很多以关键技术上、关键节点上都有新的突破。尤其是对现行的体制机制的创新上也有一些突破，我所以我今天报告的主题是《城市地下空间一体化开发规划和机制》。

规划是整个地下空间健康发展一个基础，很重要的核心发展的平静认为是机制的。地下空间关键上是城市上可持续发展的有效途径。同时也是宝贵的资源。那么，例取几点能干什么，比如说节约土地资源、能够高效使用城市建设用地。能够通过以地铁为主要交通来提高疏通效率在各大城市成为公共交通的主力军，再有利用地下空间特性来做一些储藏空间以及大基的础能源、重要的素材储存在地下。另外，可以减少排放、节约能源。为城市空间混合利用一体化提供非常好的空间手段增强利用联合剂。利于地面开发空间形成、利于历史文化遗产保护，这些都是磨砺地下空间作用，后面，看地下空间实属空间看是一个复杂的据企图，可以简单理解一个大空间下和各种小空间、各种类型、各种功能小空间(比如有停车、储藏、防灾、商业消防空间)。把这些空间反倒地面上来看按照地面城市运营模式管理模式是分而治之的，那么到地下一个空间内去组织这些功能就会引来很多新的问题实施操作上跟地面相比带来更大难度。从另外一个角度来看地下空间和地面一起组成一组一体化巨型系统以上两个列子为主。他们有地下有地上在立体上形成比较大巨型。

因此，复杂的地下空间它形成多个仔细空，有仔细空形成了复杂的巨系统。需要我们在理念疏离一体化理念要有远期和近期相结合的理念，那在法规上要有一定法理基础，相应的法规体系能够为地下空间合理的利用提供法律的依据。再有规划整个结合城市整体局部非常重要技术和手段，更重要实施按照理念、按照相关法规指导、按照规划的技术条件进行按部就班的实施，实施水平需要花很大力气、需要很好的配合，其中最重要的是通过对现有制度改变、创新、突破把整个巨系统很难调和各个激素很好调和在一起。

所以，今天讲的内容还是机制创新，在目前地下空间利用层面主要的问题矛盾分析：1.在规划里面去找根源，空间的统筹不够。2.经济化程度不够，是应对上午发言的观点，比如在空间上虽然有好的例子，但大部分空间包括已经建成的很多地方联通系、系统系、比较差的由于局部、产权问题很容易切断，不方便交叉错动从功能上还是以单一性为主。大量的地下空间几千万平米里面所倡导的中和性、复合型地下空间比例是非常小的。更多还是单一功能比如纯粹停车、纯粹防灾为主的空间。从环境来看对人的使用考量是不足的，舒适性、便利性包括一些设计水平不足的，在交流可能是最好最先进的东西，但常态化的工作欠缺很多。另外，在实施层面主要管理条块分割，规划难落实地下空间规划设计方案，那么在逆向阶段、规划许可阶段、产权办理阶段都有可能走通每一个城市。这个走通可能规划，设计方案变成纸上谈兵。 那么在现行政治体制下地下空间设计只能是委曲求全在加负重前行，很多方案就是在考别已形成东西、法规、标准和各个利益群体提出利益诉求，所以这个方案会搜手搜缴，那么即便个别方案突破机制的束缚，在情况上看大多一事一议有市长牵头、非常重要大事件来突破，就形成特事特办还没有形成普遍性、普适性操作规律。怎么突破以交通为核心形成一体化地下空间利用和建设的机制。 右边的图是梳理一下北京2015年660公里轨道交通现网情况，对每个站分析基于对于每个站周边土地利用的强度，基于它的客流强度5W、10W、15W的包括客流的特征是以就业为主、居住为主、其他性为主。那么考虑它是否是换乘站是不是舒宁、在考虑它站点类型、在考虑它城市发展的条件有没有局域区，如果有的话能够搓成轨道交通站点和周边土地一体化应用。如果，里面公共建设比较多，希望形成高效一体中和空间利用，通过这个工作我们解到一个结论。

再有就是规划来看，希望形成一个空间一体化为核心的规划体系建设和规划编制。从左边来看(图)我们梳理城乡归纳法作为一般归纳法的规划体系，可以看到规划、编制、审批、实施管理监督检查相关的标准都有很不完备。但是把地下空间跟城市规划紧密配合融入到城市规划里边，也需要相应的规划编制国家地下空间的规范，很多城市也在积极实践地下空间不同的编制范围，比如北京市编制我们重点地区的地下空间控规标准，通过这些标准对每个城市地下空间编制提出一致性的提高要求。此外，省际办办法编制按照政府政策的走，用政府规划来实施，包括实施管理检查制度应该有相应的建议，那么我们梳理下整个规划体系，从浙江规划来看大致把它们分为详细规划层面、专项项目规划层面。 专项项目是以上2种规划的支撑，总归在战略、目标里做文章，其实更能够实时操作是我们在用的，所谓的木规。如果把地下空间内容纳入到城市控规里面来，这样确实可以跟现行城市规划管理或城市建设机制结合。如此地下空间规划是单独规制还是要跟城市结合编制，现在的做法在每个城市里有美好的实践。不管怎么编制一定要把两者结合起来，让地下空间规划编制充分跟城市规划编制结合在一起，充分跟城市建设相融合。

在这里举个列子，怎么已用控规为平台做法，形成空间一体化，由此把它作为规划设计条件，放到日常的成效建设活动里面，在这里我举个CB例子。这CB它是在我们编制地下空间规划时候，它其实周边地上建设项目大部分已经批准啦。在后续编制和所谓的单独编制地下空间规划时候是要把周边所有已经批准和正在批准的、没有批准发生的项目整合起来，那么，咱们讲过的理念、联合也好、 整合也好和BK衔接也好创造舒适的地下空间也好，地下地上空间紧密结合渗透在这个方案要我们实施。

后面的图，可以看到是一个比较完成地下步行网络系统。具体怎么操作就是形成户厕，具体我们告诉你怎么去做，这些我们已经在做的方案怎么衔接，通过地下空间的设计可能会对方案进行改动，这个时候就会大量情况工作，这就是我在讲的除了现在需要的部门以外还需要管委会起到其他的作用。

后面的平台建设，周边空间一体化和管控到底怎么管?这里边我们要提出几个问题就是地点周边、每个量的周边是不是都再反。可能又的是反有的可能是简单的发展，有的确实没有的必要。第二个问题是发展的密度和模式是不一样的是要区分的，后面的规划是怎么去讲怎么去区分，再有我们要区分沿线、周边有没有发展的地下空间资源在哪，判定在哪做。再有就是建立机制、接口就是把地铁建设和周边建设紧密结合相互促进，最后重点， 用什么方法机制保障地铁建设和周边的项目的建设能协调的发展起来。从目标来看，有四条：1.抓住地铁建设非常坏契机，高端、高效、高素质的城市空间。 2.再有地铁站周边环境综合情况，对地铁站要判断是否有发展的空间，并且发展强度应该给分级的。3. 我们为下一个地铁站设计和周边、项目一体化设计，提出规划依据，也就说规划局它管理时候发出的条件。4.最后，把条件放目规里面，纳入到规划、编制、审批、建设管理当中。那么具体怎么做，通过编制地铁站点周边的详细规划，形成一个图则来体现规划、控制领导。这些工作具体可以分析一下，第一个要规定地下空间和地铁站它是不是要链接，是怎么样优先链接。第二个要规定地铁站链接通道位置和范围。再有建立周边一体化开发的部分，还有就是对开发空间使用功能给以建议。再有可能对公共的城市用地进行部分开发，划分这部分区域。 此外，还有优化设计经济化关系。比如说：地块链接，资源的设置等等之类。

举个简单的例子，这站我们可以看到周边的公共设施，我们通过家园的摆放，跟周边那些地空放资源可能衔接起来，再来是划地这个地铁站跟周边的地进行开口，不能是简单的通道。可能是更大范围的流通。那么。把这个两个角列2块公用地和地铁站一体化完成的规划设计和实施，包括通道、位置这样之后，我们会形成结论以黄色位置(图)要求它跟地铁站衔接、相互进行技术上的要求，那蓝色区域就是希望地区当下开发空间，它把地铁和周边项目仅仅联合在一起形成一个空间也就是形成复杂巨型。然后用来图则来指引。具体还有更详细的工作，比如我们分析这个地域雨水位、热地位，通过这些位置判定地区除了地铁站以外，能够在道路上详细范围，为下一步具体设计提供一个支撑，通过设计规划提升从原来的地区规划地区以1W5公里开发地质，增加了2W平米。这2W平米其实不仅为了商业是让活跃地区形成一体化应用。

在机制现在可能看呢?我们把地下规章项目分成几点：政府投资、以地铁为核心分析还要分地铁开发完以后的剩余空间，还有地铁外的剩余空间。此外，还有企业投资、还有社会企业投资，这些不同的投资模式造成我们将来整个项目实施是完全不一样的。

那么，我们通过对北京严重的交通问题和地下空间实践呈现出四分四少特点，所谓的四分四少定律是当日多、一向少、依靠地铁以想得多乘坐的不少，按照政策办理的少，按照产权单位和运营单位之间合作相互限制，那么我们分析原因有几大的方面：1.缺少明确发展模式，规划交通周边地下空间的性质非常特殊，它这里有工业性内容又有尖锐性的内容2大类。

操作类比较复杂像地铁它可以像基础设施操作，同时有些项目空间里有在开发里操作的，有政府的、社会企业投资的。在目前还没像实施高速路明确的发展模式，所以的城市都在探索和摸索。城市变化莫测以土地政策，还没规定目前地下规划主体，所以无法明确地下空间使用权利，那从图纸来看缺乏地下空间和具体的实施其责，这就很难的进行流程办理。此外还有投资政策，比如说政府投资的补助，如果说以政府共计为主的话肯能是亏本的，那亏本的时候政府机制化，此外需要社会企业投资，我们缺乏变通灵活机制化。此外，投资主意，管理主体制，可能有运营的、不同运营公司、不同的资产公司。还有池区使用业务管理，还有池区两级的利益和责任的分摊。包括新店和家电管理空间很多这就可能给统筹和协调带来非常的难度。那么此外投资主体和资产主体通常分一个部分。由于产权办理限制，很多投资主体最后不是本资产所有人。所以也给投资主体信心和兴趣造成了很打的压力。别外还有一个剩挤，从剩挤来看缺少适合地下空间剩挤的实施其侧，那么地下空间多它剩挤事实和监控设施经常的难以精确进行物理分割的。那么剩挤又要实惠三考规划计划分割审核部门没有办法审。所以经常省级的后续问题。

那么，我们机制化来看来缓解，通过流程分析分成2钟：1.属于一种类似机体设施，它目前按照审批日流程进行管理的。这部分是审批制。审批制一黄色块块可能涉及到很多地下空间东西，可能到这个里面进行缓解和机制合作。那么社会投资是按照核准投资去办。这段黄色部分(图)可能需要单独来突破。从以上分析来我们有几个重要的环节。首先绘画条件需要把二维条件变成三维条件尤其是用来定桩。规定浴室里面，像北京部分域池需要全部域池，那么要有政策那么建立相关归类，在多方许可证方面，如果现在没有地下空间规划和初案是无法进行规划设计办理的。这些都是对地下空间造成了矛盾所以环节是特别重要的环节。这些可以看到上海它对公益方式、对房地产登记、审批很好的规定。那广州进一步公布下面的经济项目还有通过招生办方式初案。同时广州推广全民规范管理体系这也是对地下空间体制疏离，提供非常好的一个作用。 在北京有一个项目有一点的常事。，比如说我们家工业交通输入部分，经济商业部分合作捆绑主体、捆绑设施的办法土地分层书的依据。是否可以组合体的项目法的人，一方面是投钱的社会企业。由此可以土地招标质疑，然后可以按照摄像的坐标分层工地。

那么如此我们希望形成双向实行机制，就是政府主导和社会上运作的政策体系形成双向实行机制。这里边涉及到企业管理，进行性的管理架构重新设计，要规范内部要建立相关流程相关政策。 在体制方面在发展中，它要办理相关手续、资金筹措方式要有一些配合，此外建设管理、运营管理也要有相应的机制设计。具体怎么做。下面有几点：1. 政策机制上看，制定一系列反馈规章，建立一个协调机构或者部分的机制。2.明确主体规划政府主导项目，应该是指定制作人代表。如果统筹周边建设就要把主体权限明确目前是分散的。就这几件事情，像三维定桩、个人发展相关信息报告，像绘画条件应该包含地下空间要求，那么可研预评审应该包括2年之内。那么土地管理里面涉及到地下空间应该单独出让，应该明确规定方式，不管空间是可分割的还是不可分割的，是激动性还是非激动性都应该把明确什么样的出让什么可以协议。同时建立用地产权制，投资方面主要建立政府主体和市场主体并存一个附和投资模式。提高财务生存能力。对于刚才讲的收益不能弥补投资的项目。如果损失话政府一定提供补助，除此之外激励和控制并立措施，此外在建设维护方面，建设三维地下信息库，不同的建设衔接，最后我们希望通过规划部门技术工作，以及地铁(图)地铁为主运营主体，他们运营带动性发展。那么从市政府角度进行统筹，进行兼顾国土发展、纺织其他的还有渠县屈指的政府各个部门，那么在结合地下空间编制最后形成一个具有可操作性的政策法规，理顺地下空间利用实施机制。