两权变三权为特征新型农地制度是一项政策突破

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    日前，中央通过《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》，将经营权从承包经营权中分离，实现“两权变三权”。可以说，以所有权、承包权、经营权三权分置为特征的新型农地制度是一项政策突破，也是一项重大创新。

    这个突破意味着什么？多数人认为，“三权分置”、经营权可抵押担保后，承包地的权能更加完整，使农民有了更多“以地生财”的机会。但有人担心，土地流转会不会导致一些人打农村土地的“歪主意”，特别是“工商资本下乡”会不会造成“圈地运动”。还有人疑问，鼓励土地向新型经营主体流转，会不会改变集体所有的性质。到底应该怎样理解这项改革？

    先看所有权。“三权分置可能改变农村土地集体所有性质”，这种担心是没有依据的。从法理上看，无论是土地承包经营权抵押，还是土地经营权的流转，所抵押或流转的只是农民对土地的使用权，即用益物权，而不是土地的所有权。用益物权抵押并不会改变农村土地的集体所有权性质，即使出现抵押风险，所转移的也只是土地经营权（通常是所抵押土地的约定产出），土地的所有权并不会发生转移，集体所有的性质不会改变。事实上，从上世纪90年代开始，“三权分置”探索已在许多地方展开，受到了当地农民欢迎，取得了良好效果。

    再看经营权。放活经营权的核心是引导土地资源流向新型农业经营主体，这既能使愿意种地的人获得更多土地经营权，也能使有承包地而在城镇就业的农民享受到流转收益。近年来，农村劳动力不断向非农产业和城镇转移，一些地方出现耕地撂荒、“有田无人种”现象，不利于提高土地利用效率和增加粮食产量。按照之前的制度设计，这些土地通常只能租给村集体其他农户，阻碍了土地规模化经营。土地向种田能手等新型经营主体集中，目的在于鼓励规模化发展粮食生产、实现现代农业。土地流转与适度规模经营相结合，连接点就在新型农业经营主体上。多种新型主体共同发展的经营方式创新，可以优化农村土地所有、占有、使用、收益权在不同主体之间的分布。

    再看承包权。当前，我国农村土地流转总体平稳，但也存在一些问题。一些地方强行推动，片面追求流转比例，侵害了农民合法权益；有的工商企业长时间、大面积租赁农户承包地，“非粮化”、“非农化”问题突出。因此，土地制度改革既要鼓励创新流转形式，又要通过承包地确权登记颁证等工作，强化对农民土地承包权的物权保护。同时，为防止工商企业下乡引发“非农化”和损害农民权益，还要明确对工商企业租赁农户承包建立健全资格审查、项目审核和风险保障金三项制度，严格准入门槛，加强事中事后监管。

    近一年来，“农地入市”这个词频频出现在各类报道和文章中。其实严格来说，这个提法并不准确。“农地”的概念很广泛，笼统地讲“农地入市”会给人造成误解，以为所有农村土地都能入市。事实上，在农村土地中，只有“集体经营性建设用地”才有入市资格，耕地、宅基地等都不行。所谓集体经营建设用地，就是集体经济组织用于从事二、三产业的土地，但即使是这部分土地，也只有在符合规划和用途管制前提下，才能允许出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。

    土地是农民最重要的资产，土地制度无论怎么改，都不能打农民的“歪主意”，不能动农民的“奶酪”。改革的出发点和落脚点，都是保护农户的土地承包权益、尊重农民的主体地位，让农民成为土地流转和规模经营的参与者和受益者。