2015年安全工程师考试《安全生产法》：行政许可概述

　　第七节 安全生产许可证条例

　　2004年1月13日国务院公布《安会生产许可证条例》，自公布之日起施行。《安全生产许可证条例》的立法日的是为了依法建立安全生产市场准入制度，产格规范安全生产条件，加强安全生产监督管理，防止和减少生产安全事故。这是我国第一部对煤矿企业、非煤矿矿山企业、建筑施工企业和危险化学品、烟花爆竹、民用爆破器材生产企业实施安全生产行政许可的行政法规。这部行政法规重在法律制度的建设和创新，依法确立了安全生产许可制度，填补了我国安全生产法律制度的一项空白。《安全生产许可证条例》的施行，对于建立安全生产许可制度，依法规范企业的安全生产条件，强化安全生产监督管理，防止和减少生产安全事故，必将发挥重要的作用。

　　一、安全生产许可制度的适用范围

　　（一）行政许可概述

　　行政许可是国家行政机关管理国家事务和社会生活的强制性行政管理措施，它是各级行政机关实施行政管理活动的重要手段之一。在长期计划经济体制和人治思想的影响下，一些地方人民政府和行政主管部门滥用行政权力，任意设置名目繁多的审批事项，项项要审批，程序繁琐，收费高昂，使得企业和公民“敢怒不敢言”。审批失控又为滋生腐败提供了温床，一些国家公务人员私欲膨胀，巧立名目，借审批之机非法收费，贪污受贿，中饱私囊。审批过多过滥的现象，败坏了国家机关和公务人员的形象，降低了国家机关的工作效率，妨碍了行政管理体制改革的顺利进行，损害了国家和人民的根本利益。为了依法规范行政审批，建立廉洁高效、依法行政的政府，国务院决定对行政审批制度进行重大改革，组织了大规模的行政审批项目清理工作，先后两批取消了数以千计的不合理和不必要的行政审批事项，减少了行政审批事项，改变了行政管理方式。为了巩固和发展行政管理体制改革的成果，将行政许可纳入法制轨道。2003年8月27日十届全国人大常委会第四次会议审议通过了《中华人民共和国行政许可法》（下称行政许可法），自2004年7月1日施行。《行政许可法》是继《国家赔偿法》、《行政处罚法》、《行政复议法》之后又一部规范政府共同行为的重要法律，是我国第一部规范行政许可活动的专门法律。《行政许可法》对行政许可的设定、实施行政许可的机关、行政许可的范围和种类、实施行政许可的程序、对行政许可事项的监督检查和法律责任等作出了明确的法律规定。认真学习贯彻《行政许可法》，对于深刻领会《安全生产许可证条例》的立法依据，建立和实施安全生产许可制度，至关重要。行政许可亦称行政审批，是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。行政许可具有下列6个特征：

　　1．行政许可是一种法定的、强制性的行政管理活动。根据我国宪法和政府组织法的规定，各级人民政府及其各个组成部门、机构在各自的职权范围内享有实施行政管理的权力。行政许可是行政机关实施行政管理活动的重要手段之一。《行政许可法》授权的行政机关有权依法设定行政许可，对公民、法人或者其他组织等行政相对人从事某些特定活动的权利予以批准并进行监督管理。从法理上讲，设定和实施行政许可是国家行政管理权的具体体现。行政机关依法设定行政许可，不需要得到行政相对人的同意。只要行政机关认为有必要，并且按照法律规定设定行政许可，即为合法有效，行政相对人必须服从。行政许可法律关系的主体，有许可人和被许可人。许可人是指依法有权实施行政许可的行政机关。被许可人即行政相对人，是指依法取得从事特定活动的权利的公民、法人或者其他组织。

　　2．行政许可的设定机关和方式法定。行政许可的设定是指有关国家机关依照法律规定的权限、范围刨设行政许可的行为。行政许可的设定机关和方式是指哪些国家机关有权设定行政许可以及行政许可采取什么方式设定，涉及到行政许可的设定权限和法定形式。这些都属于立法行为的范畴，只能由法律作出规定。《行政许可法》对行政许可的设定机关和方式作出了明确的规定和严格的限制。《行政许可法》对此规定了下列4种情形：

　　（1）国务院制定行政法规或者作出决定的方式设定行政许可。国务院设定行政许可的权力和方式有两种：一是在法律未设定行政许可的情况下，有权通过制定行政法规的方式，设定行政许可事项。二是在特殊情况下来不及制定行政法规设定行政许可的，国务院可以采用发布决定的方式设定行政许可。国务院可以决定设定临时性的行政许可事项和其他行政许可事项。

　　（2）地方人民代表大会及其常务委员会通过制定地方性法规的方式设定行政许可。

　　法律、行政法规已经设定的行政许可事项，地方性法规不得另设；没有设定的行政许可事项，地方性法规有权设定。

　　（3）省级人民政府通过制定行政规章的方式设定行政许可。鉴于我国幅员辽阔，地方政府承担的行政管理事务纷繁复杂，所以需要赋予省级人民政府一定的行政许可设定权。《行政许可法》规定，尚未制定法律、行政法规和地方性法规的，因行政管理的需要，确需立即实施行政许可的，省、自治区、直辖市人民政府可以通过制定行政规章设定临时性的行政许可。临时性行政许可实施满一年需要继续实施的，应当提请本级人民代表大会及其常务委员会制定地方性法规。

　　（4）关于地方性法规和省级人民政府行政规章设定行政许可事项的禁止性规定。为了适当集中行政许可设定权，保证重要行政许可事项的国家设定权，规范地方行政许可权的行使，防止滥用行政许可设定权，法律从两方面对地方性法规和省级人民政府行政规章不得设定的行政许可事项，明确作出了规定。一是规定某些行政许可事项，地方无权设定。地方无权设定行政许可的事项包括，应当由国家统一确定的公民、法人或者其他组织的资格、资质的行政许可；企业或者其他组织的设立登记及其前置性行政许可。二是对地方有权设定的行政许可事项中有关地方保护的问题，作出了禁止性规定。地方设定的行政许可中，不得限制其他地区的个人或者企业到本地区从事生产经营和提供服务，不得限制其他地区的商品进入本地区市场。

　　《行政许可法》对无权设定行政许可的行政机关和设定方式作出了明确的规定，国务院各部门、直属机构以及设区的市、县、乡镇人民政府没有行政许可设定权，并且不得以法律、法规和省级政府行政规章以外的其他规范性文件的形式设定行政许可。

　　3．行政许可的实施机关和方式法定。行政许可设定后，须由法定的行政机关按照法定的方式实施行政许可。行政许可的实施机关是具体履行行政许可职责的执行机关，它不同于行政许可的设定机关，其范围较大，层级较多。既包括某些行政许可的设定机关，又包括行政许可设定机关内设的政府部门或者直属机构，以及某些法定的社会组织。依照法律规定和现行行政管理体制，行政许可的法定实施机关主要有两类，一类是县级以上行政机关，另一类是符合法定条件的社会组织。

　　4．行政许可的实施程序法定。程序法定既是行政许可的重要特征，又是维护被许可人合法权益，保证行政许可实施机关公正、高效履行职责的必要条件。《行政许可法》对行政许可的申请与受理、审查与决定、期限、听证、变更与延续等程序性问题，作出了明确的规定。被许可人申请行政许可和许可人决定行政许可，都要符合法定程序。违反法定程序的行为即构成程序违法，也会产生相应的法律后果和法律责任。

　　5．从事特定活动的权利义务法定。申请和决定行政许可的目的是取得从事特定活动的权利。是否赋予被许可人从事特定活动的权利以及设定何种权剩，是国家权力机关和行政机关以法律形式单方面决定的行为，不以被许可人是否认同为前提。依照法律规定，只要依法设定从事某些特定活动的行政许可，被许可人必须无条件地按照法律、法规和规章的规定向行政许可实施机关提出申请，在取得从事特定活动的权利的同时，必须履行相应的法定义务。被许可人取得行政许可后，必须在批准的行政许可事项范围内从事特定活动，并接受行政许可实施机关的监督管理。任何行政机关和个人均无权非法剥夺或者增加被许可人申请或者取得从事特定活动的权利，也不得擅自免除或者减少被许可人应尽的法定义务。许可人与被许可人在行政许可活动中享有权利与承担义务的内容虽然有所不同，但是权利与义务对等的原则是没有例外的。只要享有法定权利，就必须承担法定义务。许可人在实施行政许可权力的同时，必须履行法定职责，同样没有超越法律之外的任何特权。

　　6．违反行政许可的责任法定。实施行政许可的权责一致原则决定了法定义务与法定责任的一致性，不履行法定义务的后果必定是要承担相应的法律责任。行政许可的责任主体是双向的，包括许可人的法律责任和被许可人的法律责任。不论是许可人还是被许可人，只要实施了法律禁止的行为，就要承担相应的法律责任。

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