蔡继明：土改试点改革难题待解

就在2015年全国“两会”召开前夕，全国人大常委会通过了《关于授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县（市、区）行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定》，允许存量农村集体经营性建设用地使用权出让、租赁、入股，实行与国有建设用地使用权同等入市、同权同价，正式开启了新土改试点。

然而全国人大代表、民进中央常委、清华大学政治经济学研究中心主任蔡继明在“两会”期间接受本报记者专访时认为，这一方案距离中共十八届三中全会《关于全面深化改革的若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）的要求以及中央全面深化改革领导小组第七次会议审议通过的《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》（以下简称《意见》相去甚远，试点价值并不显著。

征地原则尚不明确

目前的土地改革问题主要有两个环节存在争议，一是征地如何补偿，二是土地以何种形式入市。关于征地制度改革，《决定》和《意见》都强调“要缩小土地征收范围，探索制定土地征收目录，严格界定公共利益用地范围”。但蔡继明认为，这个土地制度改革试点方案，回避了公共利益征地原则和征地范围的确定，只是在征地补偿标准上提出了方案，在当前超过80%的农村土地不涉及征地的前提下，补偿标准是次要问题，现在更需要尽快明确是何种土地能够征收以及如何征收。“现行的土地管理法规定，任何单位和个人搞建设，必须申请使用国有建设用地，凡是工商业开发和城市建设涉及占用农村集体土地的，一律由政府征收为国有土地才能转变为城市建设用地，这种征地制度涉嫌违反了宪法公共利益征地原则。”蔡继明认为，如果按照宪法规定、《决定》及《意见》的精神把征地行为严格限定在公共利益用地范围内，那么大量非公共利益用地就需要通过城乡统一的建设用地市场加以配置，但按照现已公布的土地改革试点方案，那么即使“成功”，也无助于征地制度的根本改革。

同时，关于构建城乡统一建设用地市场，《决定》和《意见》提出要在符合规划和用途管制的前提下，允许农村集体经营性建设用与国有建设用地同权同价。不过本次实施的土地制度改革试点方案对农村集体经营性建设用地做了狭义的、片面的和静态的理解，只允许农村存量的乡镇企业用地使用权出让、租赁、入股并禁止用于房地产开发，这意味着农村其他建设用地都不能入市。

“因此即使试点成功，也仅仅涉及农村集体建设用地1/10的存量经营性建设用地，又如何能够构建开放竞争、城乡统一的建设用地市场，满足工业化和城市建设对非公益性土地的需求？”蔡继明对此提出疑问。

未触碰宅基地制度

关于改革和完善农村宅基地制度，《决定》特别强调要赋予农民更多财产权利，保障农民集体经济组织成员权利，其中保障农户宅基地用益物权，增加财产性收入是一个重要目标。长远来看，最终应建立农村产权流转交易市场，推动农村产权流转交易公开、公正、规范运行。

虽然目前农村大量的人口在向城市转移，农村出现大量闲置宅基地，但根据目前的描述来看，本次土地制度改革试点方案只允许“进城落户农民在本集体经济组织内部自愿有偿退出或转让宅基地”，事实情况是，对于已经拥有宅基地并只允许一户一宅的集体经济组织来说，这一要求就使得抵押、担保、转让都无法进行。“我认为，本次试点无论是对于赋予农民更多财产权利、保障农民集体经济组织成员权利，或是增加农民财产性收入渠道，都谈不上有多大的实质性帮助。同时，对于合理有效整治大量存在的小产权房也难以提供借鉴。”蔡继明说。

土地制度改革试点的底线应如何设定？蔡继明认为，《意见》已经明确指出，要“坚持土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损”三条底线。因此，农村集体土地在符合规划和用途管制的前提下直接进入市场，农村集体经营性建设用地与国有建设用地同等入市，允许农村宅基地使用权在集体经济组织之外抵押、出租、转让，这三项内容都没有越过制度红线，应在改革试点中加以探索。“只有将这些内容纳入土改试点方案，才能从根本上推进我国土地制度的改革和完善。”