关于供水欠费问题的探讨

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近年来，随着城市供水市场化改革的逐步深入和投资主体的多元化发展，日益严重的水费拖欠问题，已经引起了业内人士的高度重视，巨额水费资金的沉淀拖欠，不但滞缓了城市供水资金的正常周转，也制约了城市供水企业的可持续发展。北京水司因被累计拖欠水费高达2.7亿元，被迫采取法院起诉等强制措施，情况才有所改善。因此，如何有效解决不断恶化的欠费问题，已经成为城市供水企业能否顺利改制，改制后能否可持续发展，改制后企业产权能否得到切实保护的问题。

　　一、水费严重拖欠原因分析

　　本文认为，我国城市供水企业流动资产中大量的拖欠水费，无法得有效的追缴，以至于难以取得可信证明和可靠资料进行评估，造成应收水费权属不清的事实坏帐和国有资产的严重流失，主要有以下几方面原因：

　　1、行政干预水费减免

　　目前，我国市场经济很多方面还表现出传统计划经济的特点，行政干预过多，合同当事人信用丧失，企业财产权被侵害等案例层出不穷。据不完全统计，我国供水企业当年欠费率约20%～30%左右，个别地区甚至高达30%～50%，其中约80%属于企业用户，尤其是以国有企业为主，有不少历史欠费便是当地政府为了减轻国企负担或引入外资，进过行政干预单方面同意减免的，不但涉及金额较大，时间较长，而且手续不全也不规范。另外方面，国有资产管理部门对于供水企业上报的坏帐数据，却又加以严格限制，甚至退回不批。在两面加压的无奈情况下，供水企业对这部分实质是死帐、坏帐的欠费，也只有长期挂帐，继续放在应收帐款中，成了不能作为资产进行交易转让的虚假数字。四川某市拖欠水费中企业欠费占总额的70%以上，其中某一国企多年累计达2000多万，占总额的20%，而在当地政府稳定大局，搞好投资环境等理由的“关照”下，自来水照样正常供应，双方负责人也根本无心过问，使供水企业合法的收费权利长期无法实施，更为严重的是带来当地恶性的示范效应。

　　2、欠费单位缺乏偿债能力

　　由于传统的城市供水企业缺乏有效的追缴欠费激励机制等原因，造成巨额的历史欠费得不到及时清理，许多欠费大户清算时早已成为难有转机的“烂摊子”，无人负责也无能力偿还历史欠帐，同时，由于自来水先用后付费的特性，使这些欠费企业清产时无法核对欠帐余额，甚至根本不承认供水企业提供的欠费数据，使供水企业的合法债权被剥夺。评估机构在没有可靠依据的情况下，也无法判断和处理这些欠费，于是，只好继续挂帐。近年来，宁波水司加强欠费追缴力度，年回收率在98%以上，但是由于历史遗留问题，目前，下属六个供水分公司，被拖欠往年水费总计约300万，其中31万元约占总额10%的欠费单位或个人已经销户或清算。

　　3、恶意拖欠影响水费回收

　　近年来，各地政府为了建设和协社会，要求供水企业开展了更人性化服务，增加软性催缴措施，尽量减少强制手段。但是部分单位和个人在搭便车意识的支配下，以水管漏水、计量不准以及内部纠纷等为由，生磨硬泡拒交水费，有的更是利用政策空子故意长期拖欠不付。截止2004年底，南昌供水公司欠费总数已经突破3000万元，其中70%以上是长期拖欠单位用户，个别用户累计欠费突破300万。宁波水司部分用水单位，以区域内漏水或欠费纠纷等缘由，长期拖欠水费，某一印染企业累计拖欠水费5年以上，总计达129万，占所属分公司的单位欠费70%以。

　　4、供水企业资金管理不严密

　　由于许多城市供水企业的财务制度不够规范，管理手段也比较落后，造成资金管理存在较多的漏洞。一方面，有些抄表收费人员在操作中弄虚作假，随意挪用已经收回的现金，甚至于装进了个人腰包或集体小金库；部分供水企业为完成上级下达的产值、利润等指标，明知应收水费中有坏帐、死帐，但怕影响工作成绩而不及时处理，当然，到企业改制时更不愿积极清理。另一方面，欠费越多越大的地方往往掩盖了这些管理上的问题，给社会上一部分单位个人找到各种欠费借口，也使行政管理部门和供水企业负责人们有了“寻租”的地盘。

　　除了以上四大因素外，部分用户尤其是农村用户的缴费意识淡薄和缴费方式的落后，立户、抄表、计量、收费之间工作脱节等因素，也是造成欠费累积的重要原因。

　　二、应收水费严重拖欠弊端分析

　　1、现金流短缺制约企业正常运行

　　现金流是一定时期企业货币资金流出的数量反映。在传统计划经济条件下，城市供水企业有国家财政资金支持，现金流又分营运资金和折旧基金两块分别运转，一般不会造成影响企业发展和正常运营的严重状况。而在市场经济条件下，政府要求供水企业保本微利运作，企业现金流同资产负债比例情况一样，关系到企业资金能否正常运转，关系到企业是否会破产清算，更关系企业持续发展中的后续资金来源问题。

　　根据94年财务制度规定，折旧基金不再专项存储，可以同流动资金一起使用，补充短期流动资金的不足。但是，折旧基金是进行固定资产改造、维修和扩大投资的来源，不能长期挪做流动资金使用，必须在需要使用折旧资金投资时，能从流动资金中抽回来使用。目前，供水企业为了解决流动资金短缺，长期大比例占用折旧基金，这样不但掩盖了经营管理缺陷，而且造成了流动资金虚假顺畅。同时，随着折旧基金被拖欠水费越占越大，越占越长、越占越死，使企业资产变成了劣质资产，没有能力对设备、设施进行更新改造，没有能力扩大再生产。特别是在水资源环境不断恶化情况下，不能及时采用新工艺、新材料、新设备，甚至将无法保证出厂水质达到国家规定的标准。

　　2、现金流严重占用恶化财务状况

　　根据企业财务的基本原理，一般情况下，应根据谨慎性原则，建立坏帐准备制度，并按往年年末余额提取2-5‰坏帐准备金转入期间费用，否则由于大量已经确认为收入的欠费被严重拖欠，造成事实坏帐，导致供水企业财务利润虚高问题，同时，在坏帐数据不能及时清理的情况下，欠费问题将被虚假利润直接掩盖。

　　另一方面，近年来，随着各地城市规划不断扩大，新的城市供水项目增长很快，农村水改投资、城乡供水一体化投资、污水处理项目投资，供水、排污管网建设的资金筹集不断增加供水企业负担。按规定，如果同期有基建投资支出或对外投资，投资金额不能超过同期可筹集的资金来源，即当年提取的折旧额加利润留成和外来资金。但是部分企业为完成政府“业绩”，不得已打肿脸充胖子，不但大量使用企业利润，而且，在投资资金不足情况下，把折旧基金、以及银行借款等变成新的资金来源进行了基建投资。从而，已经含有大量水份的财务利润，进一步演变成为只挂在帐上的数字，企业真实的财务信息被扭曲成虚假的利润，并且在不断循环扭曲过程中不断恶化，结果是利润数字有了，工程上了，流动资金没有了。

　　三、加强水费追缴加收的对策研究

　　1、保护供水企业产权排它性的法律建设

　　市场经济越发达，产权排它性表现越强烈，所有权保护问题越重要。在各种不同性质的财产所有权中，私有财产权排它性最强烈。随着城市供水投资主体多元化改革的推广深入，关于产权排它性和所有权保护的相关法律法规已经成为制约城市供水体制改革的瓶颈环节。

　　新近修改的《宪法》在这方面已经迈出关键的一步，不仅提出私有产权的合法性问题，而且提出了私有产权的保护和赔偿问题。目前，关键是各级政府官员在各自权限范围内所制定的政策、制度、条例中要体现新宪法的精神，把保护财产所有权的精神落实在具体实践中。要在具体、大量的工作中，审视和检讨过去的习惯做法，把侵犯个人和企业合法的财产所有权问题及时纠正过来。建设部2004年126号令《市政公用事业特许经营管理办法》提出“获得特许经营管理权的企业承担政府公益性指令任务造成经济损失的，政府应当给予相应的补偿”，这是一个良好的开端，不仅体现新宪法精神，而且极大鼓舞投资者的信心。但是，对严重拖欠水费问题如何处理，所有者产权如何得到切实保护，特别是政府不作为造成企业合法权益受到的损失还缺少法律规定，这些问题都应该尽快加以解决，否则只有企业所有者对财产保护的积极性，没有社会法律制度有力配合和保证，没有社会群众观念的转变，就实现不了财产所有权真正的排它性，法律法规没有切实建立，投资环境没有有效改善，对城市供水事业的市场化改革是最大的阻力，也是投资者最担心而又无能为力的事情。

　　2、尊重城市供水企业的法律主体地位

　　使用、消费供水企业的自来水就必须等价支付货币，否则供水企业有权停止供水，有权通过行政的、法律的手段进行追偿。城市化是中国走现代化的必由之路，市场化是国有企业提高竞争力的必由之路。政府在进行城市化和国有企业市场化改革过程中，不能把巨大的转化成本都转嫁到提供公共设施的企业身上，政府要使公共基础设施的建设能够不断发展，能够适应现代化城市的要求，就不能逼得这些企业没有资金周转，没有扩大再生产的能力，更不能侵犯这些企业的合法权利，包括财产所有权和平等交易权，而是要保护其合法权利，坚决支持其合法收费。

　　同时，在经营管理市场化、投资主体多元化前提下，供水企业同行政主管部门是平等的法律主体，即使政府占有企业的较大股份也要按照公司法的原则和程序办事。一方面行政管理职能必须依法行使，该交的水费必须依法交纳。政府用水、市政用水、园林绿化用水等不能随意减免。另一方面经济管理上的问题必须通过董事会、监事会、经营班子会讨论解决，不能用行政命令代替经营问题和处理经济纠纷。

　　3、建立健全《城市供水用水条例实施细则》

　　1994年国务院第158号令公布的《城市供水条例》对供水建设、管理、安全以及技术等方面做出了明确规定。但是，各地有必要结合近几年改革的大量实际经验和教训，建立、完善有市场化特色的《城市供水用水条例实施细则》。

　　《细则》应结合《条例》、《市政公用事业特许经营管理办法》等法规、办法，进一步明确政府、企业、用户的权利责任，提高对政府主管部门的责任约束力，明确 “不作为”和“乱作为”责任，如该批的水价拖着不批，该处罚的偷水、盗水现象不处理等都是不作为，不应该干预的企业经营问题乱干预就是乱作为；规范对用户违约、违规行为的处罚力度和尺度。供水企业按照《细则》要求担负城市供水和发展义务，并享受依法收取、追缴水费和对违约用户收取滞纳金及停止供水权利。用户按照市场等价交换原则，行使消费者的权利和履行保护城市供水管网和付费的义务，并承担违规行为的法律责任。因此，尽快以法律形式明确政府、供水企业、用户的权利和义务是解决目前供水收费难题的关键因素。

　　4、加强与执法机关合作追缴欠费

　　市场经济分为传统市场经济和现代市场经济，传统市场经济有两个特点：其一，经济实体之间多为现金交易，非现金交易主要靠双方的个人信用；其二，“经济人”和产权制度对政府的行为约束力不大，即政府可以任意干预经济活动、限制交易，增加税费等。现代市场经济的特点是：其一，现金交易和个人信用交易虽然存在，更大量的交易靠公正的社会（通常是政府）合同进行；其二，政府的行为也要受“经济人”和产权制度的约束，即政府不直接干预经济活动，而是按照经济规律调控和引导市场交易。

　　因此，政府在要求城市供水企业完成正常的供水及发展任务时，有必要也有责任，帮助供水企业理顺企业间的欠费纠费，对于恶意用水、偷水、欠费等用户采取法律手段。一方面，行政执法部门应配合供水企业对偷盗水和欠费用户，采取定期整顿和强制拆表等措施；农村地区与当地政府签订责任合同，作为政绩考核依据。另一方面，对于道义劝告和行政执法累教不改的用户，能过司法途径，追缴欠费甚至追究其法律责任。

　　5、建立规范的供水企业管理机制

　　企业要以利润最大化为目标，在内部控制制度上必须建立有力的考核体系，特别是收费考核体系的建立十分重要。（1）要按照“帐销案存”原则解决三年以上的欠费问题，就是把三年以上的“旧欠”原则上全部做坏帐，但要组织专人用法律手段进行清理，尽量减少国有资产流失和仿效影响。（2）当年的“新欠”超过当年应收水费销售额20%以上的部分要从从当年利润中扣除，不能计做当年利润考核。（3）在合理调整每个抄表人员工作量的基础上，抄表人员的薪酬待遇完全同实际的收费率挂钩，把“多劳多得”的“劳”不是简单看其“劳动过程”，而是看其“劳动的效益”上。（4）加强检查力度，把检查人员的薪酬同检查并收回的水费多少挂钩，具体比例可以一年一调，直到收费走入正常轨道。（5）企业的各级主管领导要抽调责任必强、有工作能力、能吃苦的员工到收费一线，要学法律的知识、营销知识、公关知识等。（6）抄表人员在一个片区不能时间太长，经常调换，发现抄表员以权谋私，假公济私的一定严惩不贷。（7）推进《供用水合同》的签订工作，通过签订工商管理部门备案的《供用水合同》将有效强化供用水双方权利和义务，为控制用水单位和个人的欠费行为提供更切实可行的法律依据。

　　综上所述，要城市供水企业走市场化道路，引入先进的融资和管理模式，必须解决城市供水欠费问题，它的解决不仅可以解决企业的效益问题，也可以保证市场化改革顺利进入到现代市场经济的方向，真正实现保护投资者财产的合法权利和合法利益，建立起公平、公开、公正的市场经济秩序，同时，进一步提高政府驾御和调控市场经济的能力。因此，要解决欠费问题，必须内外两手抓，两手都要硬，作为市场化改革任务的主体，政府有义不容辞的责任和义务，只有理性的政府才有理性的企业行为，只有理性的政府才有规范的市场环境，只有规范的市场环境才有城市供水的可持续发展。