463号文件更加规范了地方政府的融资行为

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463号文件的出台，将进一步规范地方政府的融资行为，将更有利于BT项目投资人控制回购风险，但同时也给建筑企业拓展上游业务带来了难度。

目前，中铁大桥局围绕建桥核心业务，主要经营三个板块：第一块，“红海”中的大土木业务，该板块以桥梁工程为核心，包括铁路、公路、市政工程、隧道、地铁等，但是目前这块市场空间越来越拥挤，利润增长越来越困难；第二块，“蓝海”中的房地产业务，成功植入大桥局品牌，抓住了高利润增长的机会；第三块，“黄海”中的建筑业上游业务，充分利用投资打造建桥产业链，通过投资BT/BOT项目，带动建桥核心主业，获取大跨度桥梁的施工业绩，并通过多种措施控制回购风险。

在本世纪初，中铁大桥局就曾承接重庆菜园坝大桥BT项目，在BT领域有了一定的研究和实践积累，在PPP模式的实践方面也开始了一些积极有效的探索。总体而言，行之有效的做法是，投资人在设计与政府合作的PPP模式时，应本着少掏钱、多干活的理念和原则，整合产业链的上下游企业包括相关金融机构，大家抱团作战。在最大程度放大自身所投资金杠杆效应的同时，做大做强主营业务。我们始终认为BT项目属于高风险的板块，之所以坚持选择做BT，是希望借助BT模式承接影响力大、技术含量高的工程项目，从而提升企业实力。在2009年到2012年之间，约有8个关于规范地方政府、城投公司及相关融资平台融资的文件出台，这些文件所传达的精神实际上是一致的。而463号文件的出台，将更有利于BT项目投资人控制回购风险，但同时也给建筑企业拓展上游业务带来了难度。

463号文进一步规范了地方政府的融资行为

严禁直接或间接吸收公众资金违规集资。近期，一些地方政府违规采用集资、回购等方式举债建设公益性项目，463号文明确规定地方各级政府及所属机关事业单位、社会团体等未经有关监管部门依法批准不得直接或间接吸收公众资金进行公益性项目建设，不得对机关事业单位职工及其他个人进行摊派集资或组织购买理财、信托产品，不得公开宣传、引导社会公众参与融资平台公司项目融资。就这一规定而言，基本原则和之前关于规范政府及其地方融资平台融资的相关文件并无差异。

关于政府以回购方式举借政府性债务的行为。以BT方式融资或以BT质押形式为平台公司的融资提供担保一直是融资平台融资方式中采用最多的模式，自2010年以来，监管部门多次对该方式进行指导或规范。463号文首次明确提出，“除法律和国务院另有规定除外，地方各级政府及所属机关事业单位、社会团体等不得以委托单位建设并承担逐年回购（BT）责任等方式举借政府性债务。对符合法律或国务院规定可以举借政府性债务的公共租赁住房、公路等项目，确需采取代建制建设并由财政性资金逐年回购（BT）的，必须根据项目建设规划、偿债能力等，合理确定建设规模，落实分年资金偿还计划”。

上述规定几乎叫停所有的BT方式举借政府债务，但把财政资金排除在外，平台公司为基础设施建设融资资金的还款来源更不明确。若463号文严格执行而银监会又不放松监管的话，地方政府唯一的通路就只能找大型企业融资，这样就使得大型企业挑选BT项目的余地增大。对我们有实力的企业而言，项目风险也能更加明晰，所以在控制风险时，我们的原则是尽量在建设期就能防范和化解投资的风险。政府回购行为普遍存在，地方政府融资方式多样化，具体哪些是可以举借政府性债务的项目，通知界定不清。而通知明确提到的“公共租赁住房、公路等项目”口子，会再次出现为其他项目融资的绕行现象。

关于对融资平台注资行为的规范。463号文进一步明确了“地方政府对融资平台公司注资必须合法合规，不得将政府办公楼、学校、医院、公园等公益性资产作为资本注入融资平台公司。严格执行《土地管理法》等有关规定，地方政府将土地注入融资平台公司必须经过法定的出让或划拨程序”，同时规定“地方各级政府不得将储备土地作为资产注入融资平台公司，不得承诺将储备土地预期出让收入作为融资平台公司偿债资金来源”。

目前有关“储备土地”的问题比较复杂，很多评估并办证算作平台资产的土地，实际为储备土地。算作资产的土地中，“以出让方式注入土地的，融资平台公司必须及时足额缴纳土地出让收入并取得国有土地使用证；以划拨方式注入土地的，必须经过有关部门依法批准并严格用于指定用途。融资平台公司经依法批准利用原有划拨土地进行经营性开发建设或转让原划拨土地使用权的，应当按照规定补缴土地价款”，这一规定将会对地方政府造成较大操作和资金成本。另外，近年通过土地预期收入嫁接金融工具已经十分困难。

关于规范融资平台的融资行为。463号文规定，地方各级政府必须严格按照有关规定规范土地储备机构管理和土地融资行为，“不得将土地储备贷款用于城市建设以及其他与土地储备业务无关的项目”，该提法和国土资发〔2012〕162号文基本保持一致，严格执行此规定，土地储备贷款和城市建设贷款将严格分开；463号文还明确提出“不得授权融资平台公司承担土地储备职能和进行土地储备融资”，地方政府普遍授权融资平台公司承担土地储备职能，通过该举措来增强平台的融资能力，市场（包括评级机构）也普遍认为这是平台掌握核心资源和政府功能延伸的重要基点；463号文提出“符合条件的融资平台公司因承担公共租赁住房、公路等公益性项目建设举借需要财政性资金偿还的债务，除法律和国务院另有规定外，不得向非金融机构和个人借款，不得通过金融机构中的财务公司、信托公司、基金公司、金融租赁公司、保险公司等直接或间接融资”。严格执行此规定，信托公司将退出公共融资领域，或者说平台公司只能通过经营性项目融资或者流动资金融资的方式和信托继续合作。

关于地方政府违规担保承诺行为。463号文规定：“地方各级政府及所属机关事业单位、社会团体，要继续严格按照《担保法》等有关法律法规规定，不得出具担保函、承诺函、安慰函等直接或变相担保协议，不得以机关事业单位及社会团体的国有资产为其他单位或企业融资进行抵押或质押，不得为其他单位或企业融资承诺承担偿债责任，不得为其他单位或企业的回购（BT）协议提供担保，不得从事其他违法违规担保承诺行为。”规范地方政府的违规担保行为一直是国务院强调的重点，此前的“19号文”也对该行为做出了相关规定，此次463号文的出台更是重申了要坚决制止地方政府的违规担保行为。政府承诺文件是和BT协议配套的政府信用支持保障形式，不能解释为担保，463号文后会有更多的地方政府不敢出具相关文件。

新政下施工企业参与BT项目需考虑的风险点

总体来看，463号文第二、四两点是解读重点，如果严格执行，对政府和平台公司来讲影响会较大，但对具有投融资能力的施工企业来讲则有利于BT项目的规范化运作和降低回购风险。尤其是第二点中关于“对符合法律或国务院规定可以举借政府性债务的公共租赁住房、公路等项目”的“等”字，我认为463号文的规定仍不够严谨，毕竟这个“等”字可能会让一部分人“钻空子”，规避一些禁止性规定。而且463号文规范的更多是政府、城投公司及地方融资平台，而不是企业和政府之间的关系。

此外，463号文针对政府担保、政府注资所作的一系列限制性规定，我认为也将对拟建、在建BT项目的融资以及已进入回购期BT项目的回购产生较大的冲击及影响。当然，463号文出台后，我们还面临着政府换届，BT领域形势和相关的经济金融政策的不确定性，463号的执行和监管成果仍未可知，这些也是我们承接或参建BT项目时需要考虑的风险点。

针对上述的一些风险，我认为应加强项目事先的尽职调查，从财政收入、国民经济、负债等指标入手，了解地方政府的情况。我们目前的做法是，基于前期搜集的一系列数据对此进行分析、判断，将BT项目的风险分为红色、黄色、蓝色三个等级进行管理，最大程度降低BT项目过程中可能遇到的风险。清华大学王守清教授之前针对当前形势下企业做BT也提出的“五选择”要点——选择业主、选择项目、选择模式、选择合作伙伴、选择专业的咨询机构，这五点非常值得我们企业学习和借鉴。

作为新兴的BT模式和PPP模式，国内尚无专门的法律，很多政策、规章文件之间还存在冲突，各地政府做法也不尽相同。所以，在新政下要防范和规避BT项目的风险，不仅仅是施工企业要认真学习文件所传达的信息，更重要的是相关部门后续出台的一些实施细则和解释性文件，要对463号文的条款进行具化和细化，如此才能使我们在BT领域有规可循、有法可依，及时化解可能出现的风险。

（摘自《施工企业管理》杂志2013第4期 作者/杨荣南）