全面贯彻实施《湖北省建设工程造价管理办法》

　　2008年1月1日起在全省正式施行的《湖北省建设工程造价管理办法》（省政府令第311号）是湖北建设工程造价管理工作中的第一部政府规章，它的颁布实施对于规范建设市场秩序和工程造价的计价行为，防止工程建设领域商业贿赂行为，具有重要的意义。为帮助深入学习和深刻领会办法的主要内容，提高对办法发布和实施重要意义的认识，我们特将《湖北省建设工程造价管理办法》宣贯会议的有关内容摘要刊载如下。

　　采取有力措施，认真抓好《办法》的贯彻实施

　　湖北省建设厅党组书记、厅长杨晓波在日前召开的《湖北省建设工程造价管理办法》宣贯会议上指出，办法的出台是依法加强建设工程造价管理，确立与市场经济相适应的工程造价管理体制，从源头防治工程建设领域商业贿赂行为，促进全省经济社会又好、又快发展的重大举措。湖北省各地各部门一定要充分认识贯彻实施办法的重要性，采取有力措施，认真抓好办法的贯彻实施，重点做好以下工作：

　　1.要进一步提高对工程造价管理工作重要性的认识，要深入贯彻落实科学发展观，充分认识全面建设小康社会目标的新要求，坚持立足于国民经济和社会发展的全局，重新审视和认识工程造价管理的重要性。

　　2.要准确理解和把握办法的精神实质、基本规范，提高办法实施的有效性和执法效率。要加强学习和研究，进一步转变观念，适应新的形势，遵守办法的规定，认真履行责任和监督管理职能。

　　3.要在依法履行职责的同时，加强执法协调工作。工程建设领域涉及多方面的法律关系，与几十个相关法律、法规和多个行政执法机关有关。基于工程建设领域的复杂性，特别应当重视加强各有关行政机关之间的执法协调，以防止出现“政出多门”、“一事再罚”或执法空白现象。

　　4.要以贯彻实施办法为契机，深化工程造价管理改革，要以完善工程造价计价依据为重点，加强政府工程技术经济规则制定工作，加快建立科学、系统的工程造价计价依据体系；要以创新体制机制为重点，不断完善工程造价管理体制改革；要以加强市场监管为重点，进一步完善法规制度；要以增强服务能力为重点，坚持以人为本，创新管理方式，推进工程造价管理信息化建设。

　　杨晓波要求，各地要认真做好宣传教育工作。要采取多方式、多渠道、多形式广泛做好办法的宣传教育工作，形成强大的舆论氛围，认真抓好办法的贯彻实施。

　　深刻认识《办法》出台的意义构建和谐建筑市场

　　湖北省建设厅副巡视员周争先在日前召开的《湖北省建设工程造价管理办法》宣贯会议上指出，《湖北省建设工程造价管理办法》（省政府令第311号）已于 2008年元月1日起在全省正式施行。这是湖北省建设工程管理一部重要的政府规章，标志着湖北省建设工程造价管理工作将迈向新的台阶。

　　它的重要意义在于：一是办法的出台，补充完善了湖北省建筑业法律法规体系，弥补了湖北省工程造价管理法规的空缺，对于进一步规范建筑市场，促进建筑业良好发展必将起到积极的作用。

　　二是有利于规范建筑市场秩序，构建和谐建筑市场。工程造价是建筑市场有序运行的核心内容。工程造价计价活动与建筑市场承发包行为紧密相关。目前，建设领域拖欠工程款、拖欠劳动者工资已成为一个社会问题，其中原因之一就是工程结算制度不完善，价款结算行为监管缺位。办法的制定有利于落实政府和国有投资的决策和管理责任，进一步规范政府管理工程造价的行为；规范各投资主体和建设参与各方的计价、合同签订、工程结算和工程款支付等行为，维护建设市场有序运行，减少工程建设领域的经济纠纷，遏制拖欠工程款现象。

　　三是有助于从源头上遏制工程建设领域腐败行为及商业贿赂的发生。工程建设领域是违法、违规行为频发的领域，过去由于工程计价依据缺乏约束力，致使计价行为不规范，给腐败行为提供了条件和机会。办法的制定对工程造价计价活动中的一些具体环节作出了相关规定和处罚条款。这些规定将进一步强化对工程造价计价活动的约束，减少和防止工程建设腐败现象，遏制商业贿赂行为，维护国家利益和工程建设当事人的合法权益。

　　《湖北省建设工程造价管理办法》重点导读

　　《湖北省建设工程造价管理办法》已于2008年1月1日起在全省正式施行。它的颁布实施对于规范建设市场秩序和工程造价计价行为，合理确定和有效控制工程造价，提高建设工程项目投资效益，保证建设工程质量和安全，维护工程建设各方的合法权益，防止工程建设领域商业贿赂行为，具有十分重要的意义。

　　一、办法确立了工程造价管理机构的法律地位

　　办法第三条确立了工程造价管理机构的法律地位：“县级以上建设行政主管部门负责本行政区域内建设工程造价的监督管理工作，具体工作由其工程造价管理机构负责实施”。规定了建设行政主管部门依法对建设工程造价活动进行监督和管理的职责，且造价管理机构是履行这项职责的具体部门。一是这种监督管理具有权威性，体现的是政府的意志，任何单位和个人应当服从这种监督管理；二是这种监督管理具有强制性，任何单位或个人不服从这种监管都会受到法律的制裁；三是这种监督管理具有综合性，它不局限于某一方面，而是贯穿于工程造价计价活动的全过程；也不仅限于某一主体，而是适用于建设、设计、施工、造价咨询、招标代理、监理企业和从事工程造价执业活动的专业人员等参与建设项目的各个方面。办法同时明确了工程造价管理机构的职责和任务。

　　二、办法明确了工程造价计价依据的法律地位

　　办法第五条明确规定：“依法必须进行招标的建设工程必须采用国家和省现行的建设工程造价计价依据。禁止建设工程参与各方当事人相互串通、高估冒算牟取非法利益。”“建设工程造价的计价依据主要包括工程投资估算指标、工期定额、概算定额、预算定额（统一基价表与估价表）、费用定额、施工机械台班费用定额及补充定额、国家和省规定的其他计价依据。”这将彻底改变计价依据无法可依的现状，工程建设参与各方在工程造价计价活动中，必须采用国家和省发布的现行的计价依据，不得使用已明确规定停止使用的计价依据或者擅自提高或降低定额标准进行计价，如有违反，将按办法第二十八条予以处罚。

　　三、办法对工程造价的控制制定了监管条款

　　工程造价贯穿于工程建设的整个过程，工程造价的合理确定和有效控制是工程建设管理的重要组成部分，是建设各方追逐的目标，更是管理部门的职责所在。从工程的可行性研究到竣工结算，如果哪一个环节失控，都会使投资者的经济效益受到损害。工程造价管理的核心在于对工程造价计价活动的监管。目前，一些单位在工程造价计价中不按经济规律办事、忽视造价管理，导致投资失控，出现概算超估算、预算超概算、结算超预算的“三超”问题；有的片面追求最低造价，违背科学规律，降低工程质量，偷工减料，给质量安全埋下严重隐患，甚至造成安全事故。因此，合理的工程造价是保证工程质量和提高投资效益的重要前提，也是预防商业贿赂和腐败行为的发生、防止国有资产流失的关键。在建设项目的各个阶段必须合理确定和有效控制工程造价。为有效地防止建设工程造价活动中“三超”现象的发生，办法第六条至第八条对工程造价各阶段的控制内容、编制原则、依据和计价行为作了明确规定：一是按照建设工程项目全过程、分阶段运行程序，须编制投资估算、设计概算和施工图预算；二是建设工程造价各阶段编制的原则依据；三是建设单位、设计单位、施工单位和工程造价咨询机构在三算编制中应遵守的行为准则；四是对三算的相互关系作出了具体的规定，明确规定投资估算控制设计概算，设计概算控制施工图预算，经批准的设计概算作为投资和造价控制的主要依据，不得随意突破。通过这些条款的规定，来规范和约束工程建设参与各方工程造价计价行为，引导规范运作，遏制工程造价计价过程中的不正当行为和“三超”现象的发生。

　　四、办法对建设工程计价方式作出了明确规定

　　办法第九条规定：“建设工程计价方式可采用工程量清单计价办法或定额计价办法，并根据有关法律、法规规定在招标文件中明确。但两种计价办法不能在同一工程项目中混合使用。”根据《建设工程工程量清单计价规范》强制性条款的规定，全部使用国有资金（含国家融资资金）投资或国有资金投资为主的工程建设项目须采用工程量清单计价方式，而其它工程项目可采用定额计价方式，在招标文件中必须明确工程项目所采用的计价方式，并且同一工程项目不得混合使用两种计价方式。

　　五、办法对施工合同的管理及备案作出了具体规定

　　从目前建设市场经济活动及交易行为看，一些工程建设的参与各方缺乏市场经济所必须的法制观念和诚信意识，不正当竞争行为时有发生，承发包双方合同自律行为较差，加之市场机制难以发挥应有的功能，从而加剧了建设市场经济秩序的混乱。针对施工合同内容不规范、价款调整纠纷多等问题，办法第十条至第十三条依据《合同法》、《招标投标法》、《湖北省建筑市场管理条例》、《房屋建筑和市政基础设施工程施工招标投标管理办法》，对合同价款的确定方法、合同中必须约定的工程造价事项、施工价款调整确认以及依法进行招标的建设工程施工合同备案等，作了明确规定。依法进行招标的建设工程施工合同报工程造价管理机构备案，主要解决施工合同履行中监管缺位问题，以防止相互串通、阴阳合同、不公平交易等行为，保证政府资金投资高效安全，杜绝各种投资浪费和风险，杜绝质量隐患，杜绝不正之风和腐败。六、办法对竣工结算及备案作出了具体规定

　　在竣工结算中，发包人往往不按合同约定办理，不执行计价规则和计价依据，以工程未完成竣工结算作为拖欠工程款的借口，导致工程款和民工工资被拖欠等情况时有发生。为解决上述问题，办法第十四条至第二十三条对竣工结算的编制原则、编制依据、结算时限、纠纷处理和竣工结算备案作了明确规定，制止竣工结算中的任何不正当行为。工程竣工结算备案是施工合同履行中监督管理的重要内容，也是防止拖欠工程款和民工工资的重要手段。造价管理机构竣工结算备案审查以先前报备的“建设工程施工合同”和工程的相关资料为依据，形成了管理环节上的闭合系统，从而避免阴阳合同、高估冒算等问题，防止腐败行为的发生和国有资产的流失。办法规定：“工程竣工结算文件未经工程造价管理机构审查备案的，不予办理竣工验收备案。”“依法必须进行招标的工程竣工结算文件，经发包人、承包人双方确认、签章并经工程造价管理机构审查备案的，即作为工程结算价款支付和竣工决算的依据。”把竣工结算办清与否设为申办竣工验收备案等有关手续的前提条件，并作为结算价款和竣工决算的依据。同时，办法第二十一条和第三十二条规定了管理机关依法进行竣工结算审查的主要内容、时限和相应的法律责任。

　　办法第十六条规定发包人有条件的可直接对工程竣工结算文件进行审查，其条件是指发包人应满足具有相应资格的工程造价专业人员的条件，才可直接进行工程竣工结算文件审查。不满足这个条件的发包人应委托具有相应资质的工程造价咨询企业进行审查。

　　七、办法对防止拖欠工程款和民工工资作出明确规定

　　随着社会经济的快速发展和城市化进程的逐步加快，各项工程建设规模不断扩大，建筑业已成为社会经济发展的重要支柱产业，对推动国民经济增长和提高人民生活水平发挥了重要作用。但由于建设领域信用体系不健全，法制不完备和执法不严，建筑市场供求失衡，市场主体行为不规范等方面的原因，出现了大量拖欠工程款和民工工资的问题，清旧出新，循环不断，不仅严重影响了工程建设的顺利实施，给工程质量和安全埋下隐患，扰乱了建筑市场的正常秩序，而且严重影响了社会稳定和建筑业市场的健康发展。为维护正常市场经济秩序和社会稳定，防止拖欠工程款和民工工资，办法第十八条明确规定：“工程竣工结算审查完成后，发包人应当在规定期限内支付工程结算款，不得拖延付款。”“承包人在取得工程进度款、竣工结算价款后，应当优先支付劳动者工资。”如有违反将受到处罚。

　　八、《办法》对工程造价咨询企业和从业人员的执业行为作了明确规定

　　市场准入和职业资格制度是国际通行的一种管理措施，建设工程造价是一项技术性、专业性很强的工作，咨询企业和从业人员是从事建设工程造价的主体之一，他们的业务素质和执业质量直接影响着我省建设市场的发展，必须具备一定的资质和资格。因此，根据建设部第149、150号令的有关规定，办法第二十四条至二十六条专门进行了规范。

　　工程造价咨询企业必须按照建设部149令规定的条件和申报程序，经批准取得资质后，在资质规定的范围内从事工程造价活动，并应遵守相关执业准则和规范，及时、准确地为委托方提供信息资料和有关报告。禁止以给予回扣、恶意降低收费标准等方式进行不正当竞争，严禁提供虚假咨询报告、高估冒算、恶意压级压价扰乱市场。

　　工程造价从业人员除要求具有一定的专业基础知识外，还必须经常接受继续教育，不断掌握和运用新知识、新技能、新法规，与时俱进，这样才能促进工程造价专业的发展，提高我省建设工程管理水平。办法第二十六条规定注册造价工程师、造价员对其编制的工程造价成果文件要承担法律责任。

　　九、办法对工程造价计价软件的开发、使用作了明确规定

　　办法第二十七条规定：“凡本省建设工程造价成果文件，应当使用符合《建设工程工程量清单计价规范》和本办法规定的计价依据的计算机软件编制。不符合的，不得用于本省工程造价计价活动，工程造价管理机构应当责令其停止使用或者予以修改。”首先工程造价计价软件要确保“计价规范”执行过程中的四个统一性，必须使用我省统一的计价依据；其次，计价软件须经过省部级组织的鉴定，以确保计价程序的规范性、基础数据的可靠性和成果文件的准确性，未经鉴定的计价软件不得使用；第三，各级工程造价管理机构要认真履行监管职能，保证建设工程造价成果文件的编制质量。

　　十、办法制定了处罚规定

　　办法规定了相关法律责任，对违反规定的行为和相关人将予以处罚，对国家机关工作人员在监督管理中的违法行为予以追究。

　　办法第三十三条规定自2008年1月1日起施行，任何单位和个人都必须遵守办法的规定，如有违反将承担法律责任。 湖北省建设工程造价管理总站

　　强化工程造价管理基础性作用  构建和谐健康的建筑市场秩序

　　建设工程造价管理是整个工程建设管理体系中的一个十分重要的组成部分，它贯穿于建设工程管理的全过程，调整着建设工程参与方的利益关系，维系着建筑市场的稳定。

　　一、工程造价管理在工程建设中发挥着基础性作用

　　我国的工程造价管理制度是在上世纪50年代形成、80年代完善起来的。表现为国家直接参与和管理经济活动，规定在不同设计阶段必须编制概算或预算并对政府负责；有关部门制定了概预算编制原则、内容、方法和审批办法，规定了概预算定额、费用定额和设备材料预算价格的编制、审批、管理权限等。随着历史的发展进程，经过恢复、改革和发展，形成了比较完备的概预算定额管理体系。这种管理方式注重的是政府计划性指标的贯彻，忽视市场因素对工程造价的影响，是对经济活动的微观管理，建设工程参与各方的利益通过行政的手段得到充分保障。

　　随着社会主义市场经济的发展，工程造价管理已经从传统的对项目本身管理向工程造价市场管理方向发展，这也是工程造价管理方式改革的重大变化。调整建设工程参与各方利益的杠杆不再用行政的手段来确定，而是运用市场经济运行的法则来确定。工程造价管理从微观向宏观方向发展，更注重的是宏观调控，管理的对象不是实体工程，而是市场参与各方主体的行为；对工程造价的管理只限于“控制量”，价格和费用由市场竞争形成。正因为如此，工程造价管理对工程建设的作用，已经从微观管理的“有形的手”向宏观调控“无形的手” 转变，表现为基础性作用：一方面，工程造价继续扮演着调整建设工程参与方的利益角色，另一方面，又从宏观方面对工程质量和安全技术措施的全面落实在费用上起着保障作用，同时，对工程招标投标市场起着控制和引导作用。因此，工程造价管理对整个建筑市场起着基础性作用，离开了工程造价管理，建筑市场秩序将不可想象。

　　二、正确处理工程造价与建设工程市场、工程质量、安全生产的关系

　　工程造价管理与建设工程市场秩序、工程质量优劣和安全生产状况息息相关，对建设工程市场、工程质量和安全生产起着基础性的控制作用，主要表现在：

　　1.建设工程市场竞争的焦点是建设工程产品的总造价，实现利益最大化是发承包双方共同追逐的目的。这两方面利益的冲突，无时无刻不在影响着建设工程市场的稳定，是影响建设工程市场秩序的关键因素。围标、串标、压级压价、拖欠工程款等，都是利益冲突的表现形式，腐败行为的产生是某一方为实现利益最大化所采取不正当手段造成的恶果。以上现象，严重破坏了建设工程市场经济秩序，导致建设领域成为商业贿赂重灾区。工程造价管理，正是在公平公正的立场上，利用经济杠杆和宏观调控手段调整好建设工程参与方利益关系的一种经济运行规则。只有真正加强工程造价管理，才能从根本上消除影响建设工程市场稳定的不良因素，建立起预防建设领域商业贿赂和预防拖欠工程款的长效机制。

　　2.建设工程质量的好坏，与工程造价密切相关。俗话说：“巧妇难为无米之炊”，没有必要的资金作为支撑，建设工程质量将无法得到保证。在工程建设质量管理过程中，我们经常会看到一些“通病”，特别是在一些隐蔽工程中，经常会发生偷工减料的现象。这些现象的产生，除了部分承包人质量意识和法律意识淡薄和技术因素外，最主要原因是承包人的承包价格太低，已经偏离了正常的价格区间，导致承包人铤而走险。因此，规范的工程造价计价行为，可以为保证工程质量标准的实现，提供必要的经济制度支持。

　　3.安全生产关系到人民和国家生命财产安全，保证投资效益的发挥。在建设工程造价的组成中，安全技术措施费用作为专门的费用予以明确，并且不能作为竞争费用，其目的就是为了保证建设工程安全生产。但现实情况并非如此，一些业主为追求利益最大化，盲目压级压价，一些承包商为了短期利益，不遵循计价规则，置安全生产技术规程于不顾，选用不合格的安全防护产品，将安全技术措施降低到最低水平，有些甚至连最基本的安全保证措施都省略掉，导致安全事故频发。因此，遵循造价管理的基本原则，是保证建设工程安全生产的前提和根本。

　　综上所述，工程造价管理不仅仅调整着建设工程参与方的利益关系，而且直接影响建设工程市场秩序的稳定以及工程质量和安全生产，在工程建设中的基础性作用是十分重要的。

　　三、加强工程造价管理，建立和谐健康的建设工程市场秩序

　　发挥工程造价管理基础性作用，必须加强工程造价管理。湖北省政府颁布《湖北省建设工程造价管理办法》，正是省政府加强工程造价管理的重要举措。办法的出台，不仅仅为规范工程造价管理行为提供必要的政策支持，更是防止建设领域商业贿赂行为的制度创新和制度建设。全行业必须按照省委、省政府的统一部署，认真贯彻执行《湖北省建设工程造价管理办法》，加强建设工程造价管理，以技术创新和制度创新为基础，建立加强工程造价管理的长效机制，完善建设工程管理体系，加强技术管理和人才队伍建设，努力构建和谐、健康发展的市场秩序，促进社会经济的协调发展。

湖北省建设工程造价管理总站站长 张晓曦