创造奇迹的深圳创新性住房保障体系

以先行先试为使命，深圳市率先在全国初步构建了具有深圳特色的租、售、补三位一体多渠道、分层次、广覆盖的住房保障体系，启动了历史最大规模保障房建设。确保在建保障房超过20万套，同时多项改革在全国率先取得突破。这一系列成绩说明，深圳市在推进符合国情的住房保障和供应体系建设上，为全国探索出一条新路，成为中国保障房建设创新改革的风向标。
　　如今，深圳又把保障房建设创新攻坚摆在了深化改革的主攻方向。近几年的深圳保障房供应进入高峰期，深圳市住房和建设局（以下简称深圳市住建局）在创造深圳速度和深圳质量的基础上，如何焕发出市场和民生共享的勃勃生机，广为全社会关注。《中国建设报》记者就此对深圳市的住房保障体系进行了实地的采访和报道。
　　1.改革攻坚的特区保障房体系新模式
　　户籍无房家庭、“夹心层”、中低收入群体、非本地户籍人才群体，深圳住房领域需求千差万别。
　　在推进创新型住房保障体系的过程中，深圳市住建局所面对的困难重重：差别化的住房需求，土地短缺，资金瓶颈等。艰难的重压下，政府、市场、居民责任该如何定位？
　　深圳针对城市的人口特点，构建具有深圳特色、生存型保障和发展型保障并重的住房保障体系。在近两年推出的实施人才安居工程中，公共租赁住房和安居型商品房为主的保障房约有5万余套，人才安居工程覆盖近15万人，供应速度和数量位居全国前列。据了解，2014年深圳市、区将发放10亿元住房补贴，覆盖约20万名人才。
　　继2011年深圳市率先在全国推出安居型商品房这一保障房类型之后，以市场化为导向，撬动了保障房建设领域深入改革，又率先在全国推出“保障房封闭运作”、“盘活存量土地和住房”、“诚信申报、轮候分配、资格后审”以及“引入社会力量强化保障房管理”等一系列创新举措。同时深圳市率先在全国建立公租房和安居型商品房两个轮候库并实现两库合一，为保障房建设逐步实现“以需定建”奠定了坚实基础，推动了深圳市住房保障由“解困型”向“发展型”转变。
　　当前，深圳的住房保障体系已实现重大创新和突破。“公共租赁住房、安居型商品房、货币补贴”相结合，形式多样、灵活运用、互可转换。同时，深圳市人才安居申请受理简化程序全国领先。保证网上申报的即时审核，从而达到快速高效、公开透明的要求。
　　深圳保障房建设的成功经验在于“政之所为”与“民之所需”的有机对接。以人才安居为重点、多层次广覆盖、建设具有深圳特色的创新型住房保障体系，基本上实现了低收入住房困难家庭应保尽保，并全面启动惠及各层次专业人才的安居工程。深圳市探索并形成了集约高效的保障性住房建设新模式，并创新发展了以民生服务为特色的住房公积金制度。可以说，深圳市在住房保障建设方面的各项工作走在了全国前列。
　　深圳较早地引入社会资金参与保障房建设。龙悦居项目是深圳有史以来最大的保障性住房建设。深圳率先在全国采取的政府主导、企业参与的代建总承包建设模式，正是得益于社会资本的参与和建设。据统计，2014年，深圳年度计划总投资约有123.9亿元，社会投资约84.3亿元，占比已经超过六成。“十二五”以来，深圳市住建局稳步推进保障性安居工程建设，新增开工保障性住房14.5万套，竣工6.6万套，完成投资413亿元。保障性安居工程建设凸显经济拉动效应。
　　记者从深圳市住建局采访了解到，“十二五”期间，从2011年起，深圳在5年内投入646亿元资金，建设24万套保障性住房，并计划到2040年至2050年间，使保障性住房套数占全市住房总套数的一半。到2015年底，深圳保障房、政策性住房总量将达48万套。
　　2.创新顶层设计推进依法管理
　　为推动住房保障工作可持续健康发展，深圳以顶层制度设计和制度创新为主要抓手，全面推进住房保障政策法规体系建设。“十二五”以来，在国家和省住房保障顶层制度设计相对不足的宏观背景下，深圳率先探索顶层设计，通过法治先行，完善政策法规和制度配套，在短短3年时间内，形成了以《深圳市保障性住房条例》、《关于实施人才安居工程的决定》、《深圳市住房保障制度改革创新纲要》为核心，《深圳市安居型商品房轮候配售规则》等20余个政策法规为配套的“3 N”住房保障法规制度体系，涵盖住房保障建设、轮候、分配、管理、退出等各个环节，将保障性住房分配纳入了依法管理的轨道，推动住房保障工作跨越式发展。
　　深圳市住建局房改处负责人告诉记者，在保障房分配工作实践中，该局构建了涵盖依次轮候、诚信申报、动态核查、封闭运作、加大处罚等“五位一体”阳光作业的工作机制。这一机制具体内容主要包括：
　　建立全市保障性住房统一的轮候平台。2012年以来，深圳先后出台《深圳市安居型商品房轮候与配售办法》和《深圳市公共租赁住房轮候与配租暂行办法》，在建立安居型商品房首次轮候名册的基础上，启动公共租赁住房首次轮候申请工作，从而在全市形成统一的保障性住房轮候平台，实现常态受理和依序轮候。
　　实行保障性住房诚信申报制度。在保障房配售配租过程中，做到房源信息公开、分配方案公开、申请信息公开、轮候排序公开、选房结果公开。通过各环节信息的公开、公示，接受社会监督，实现阳光操作，从而保证保障房分配过程公开、公平、公正。
　　严格保障性住房产权管理。深圳规定：保障性住房在规定年限内不予批准取得完全产权。对已售出的经济适用住房，达到规定年限经批准取得完全产权并转让的，政府收取不低于50%的增值收益。同时，逐步建立保障性住房内部流转机制，实行内部循环、封闭运作等。
　　建立动态核查机制，严格准入与退出管理。深圳加强资格审核和动态核查，对不符合保障条件的违规家庭开展收房行动，目前已收回各类保障性住房215套。
　　严格执法，加大对违法行为的处罚力度。深圳及时修订《深圳市保障性住房条例》，针对骗租、骗购、骗补等违法行为，采取全国最严厉的处罚措施，法定最高可罚20万元，并终身不得申请保障房。
　　深圳在建的保障房约有20万套。为实现保障房大量且快速的建设，深圳市住建局严格按照工程建设标准考核，以中、小套型为主，严把规划设计、招标投标、建筑用材、施工监理、竣工验收等关口，全面推行质量终身责任制，持续开展工程质量大检查，做好全过程监管，确保保障房的质量安全。努力把保障性住房建设成为群众满意的优质工程、平安工程、廉洁工程。
　　3.多项改革举措开先河
　　作为国内最大的移民城市，居民的住房问题让深圳备感压力。针对外来人口多、“夹心层”大的特点，从2010年5月起，深圳实施“人才安居工程”，将户籍住房困难人群、有条件的非户籍常住人员、各类专业人才均纳入住房保障对象，通过5个相关法规，确立了包括廉租房、经济适用房、公共租赁房、货币补贴等多层次的住房保障方式。
　　改革创新，深圳住房保障建设举措创全国先河。近年来，深圳已经形成了颇具特色的“多渠道、分层次、广覆盖”住房保障新路子。针对住房领域的差别化需求，采取差异化政策，“租售补”相结合，将住房保障范围由户籍低保家庭扩大到户籍中低收入、“夹心层”和各类人才群体，使住房市场基本形成了“高端有市场，中端有支持，低端有保障”的格局。
　　目前，深圳符合条件的4575户户籍会救助低保户都已享受45平方米以内的廉租住房保障；为户籍低收入家庭、单身居民修建的益田村、深云村、侨香村等经济适用房小区，出售均价约为商品房价的30％；龙岗区政府回购尚景经富园小区、提供给宝龙工业区企业作为公租房，南山区由政府提供用地、企业出资建设公租房，中兴通迅公司利用配套用地、出资建设6700套公租房，解决了企业员工的住房困难。“竞地价、限房价”、或者“定地价、竞房价”，2010年10月起，深圳对“夹心层”人群首试“安居型商品房”，探索以市场化方式建设保障住房。
　　安居房轮候分配中的诚信申报制度，是深圳率先试行的，也是在为全国加快诚信体系建设和完善保障性住房分配和管理探路。对此，公众乐观其成。这一制度的操作流程如下：申请人诚信申报 排序公示初步入围和候补入围名单 入围者提交诚信保证金 公示最终入围和候补入围申请人名单。在终榜公示后，政府部门再进行资格后审，对弄虚作假者没收诚信保证金并依法处罚。
　　这一制度成功实施的关键在于市民讲诚信和政府部门加强监管，其优越性也很明显，既唤起和塑造市民诚信，亦能节省行政资源，促进政府从全能管理型转变为有限服务型。
　　据悉，在深圳“十二五”期间规划的5平方公里保障性住房用地计划供应总量中，“安居型商品房”用地占据七成。龙华拓展区1.1万套保障性住房是深圳迄今建设规模最大的住房保障项目，通过公开招标，深圳采取房地产企业牵头，勘察、设计、施工共同组建联合体的代建总承包模式，由房地产企业负责完成项目建设的全过程。
　　4.多渠道破解土地“瓶颈”问题
　　深圳土地资源严重紧缺，如何落实保障房建设用地？
　　针对深圳市土地资源紧缺现状，除新增用地外，还通过地铁上盖物业开发、工业用地功能调整、商品房和城市更新配建、企业自有用地建设等方式，多渠道解决用地难题。“我市明确城市更新项目要配建其批准住宅建筑面积5% 30%的保障性住房。”深圳市住建局局长李廷忠说，深圳目前在城市更新中配建项目48个，拟建保障性住房约1.4万套，预计总投资约30亿元；在前海湾、蛇口西、塘朗、横岗地铁等车辆段上盖，安排建设保障性住房约2万多套；前海车辆段上盖保障性住房，采用商品房土地出让金抵扣保障房建设资金的方式，实现商品房和保障房共同建设。
　　建立保障性住房土地储备，深圳采取一“保”、二“抠”的方式，在该市编制的土地利用总体规划中，保障性住房用地超过了全市居住用地储备的40%，并优先单列用地指标，明确具体地块和空间布局，严禁挪作他用；在年度用地计划中，如保障性住房用地未得到落实，不得安排其他住房建设用地。
　　借鉴香港轨道交通建设和运营的成功经验，深圳尝试在地铁段站建设保障性住房。目前，深圳开始在前海、塘朗、蛇口西等地铁沿线建设保障性住房，建筑总面积100多万平方米，可提供保障性住房2.2万套。
　　同时，深圳通过城市更新配建、鼓励企业利用自有用地配建、拆迁“统建上楼”等方式，创新保障性住房用地的供应模式。在鼓励企事业单位利用自有土地建设保障房方面，一是积极推动企业利用自有原工业用地调整功能建设保障性住房，二是在各类产业园区建设中相关企业集中配套建设公寓、宿舍。如：中兴通讯公司按照第二种模式出资建设了6700套公共租赁房，该公司有关负责人深有感触地说，此乃一举多得，既可较好地解决企业职工住房困难，又可缓解政府集中兴建保障性住房的土地供应、资金保障和项目管理压力。
　　5.政府主导企业参与的代建总承包建设模式
　　龙悦居项目是深圳市目前为止最大规模保障房项目，该项目的顺利推出得益于社会资本参与建设。2010年，在龙悦居项目建设中，深圳率先在全国采取了政府主导、企业参与的代建总承包建设模式，引进大型房地产开发商万科承建。所谓代建总承包模式，即通过公开招标，选择一家由房地产企业牵头，勘察设计、施工参加组建的联合体，签订代建总承包合同，房地产开发企业负责完成项目建设全过程。
　　“实践证明，这一创新模式，通过按工程节点付款，既可有效缓解保障房建设的资金压力，又能发挥专业地产公司的技术与管理优势，从而加快建设速度，提高建设质量。”李廷忠局长介绍，目前深圳市共有11个保障性住房项目实行这种建设模式，提供房源约2.2万套，计划总投资约52亿元。
　　李廷忠局长介绍说，继全国范围首创公共租赁住房之后，深圳市率先推出融合保障房与商品房双重属性的安居型商品房，采取“定地价、竞房价”的方式引导企业参与安居型商品房建设，创新引入代建总承包、大标段招标、BT、BOT等多种举措，充分利用市场机制，引进资本加快推进保障房建设，破解资金瓶颈。
　　同时，深圳市还鼓励企业利用自有土地建设公共租赁住房，采取地铁上盖、公交场站综合开发，商品房与城市更新配建、工改保、征地返还用地合作开发以及收购等多种方式，破解土地瓶颈，提高土地集约利用水平。目前，已完成投资413亿元，其中政府投资147亿元、社会投资266亿元，分别占36%和64%。
　　李廷忠局长说，我市保障房建设政企合作模式基本形成，市场已经成为我市保障房安居工程建设的一支重要力量，我市保障房市场化建设模式得到住建部领导的高度肯定。
　　深圳的保障性安居工程建设创新改革，既鼓励“摸石头”，更完善顶层设计，以“保基本、惠民生”为原则的深圳市保障性安居工程方案和计划相继出台，为改革铺就了路基；既要做大红利，又须把准“定盘星”，在稳中求进中健步前行；既要呼唤“敢闯”的锐气，也需有“会闯”的睿智，以借民力、聚民智、惠民生汇合强大正能量。