我国城市管理深陷六大困境 你我共同把脉找好药方

近年来，临沂市城市管理局翻阅了大量国内外资料，总结概括了我国城市管理所面临的“六大困境”，印证了国内一些法律和城市管理专家的观点和看法。

法律困境 国家层面的立法迟迟不出台

按照职权法定原则的要求，行政机关及其工作人员的行政权力必须有法律的明确授权，必须在法律规定的职权范围内活动。《中华人民共和国行政处罚法》第16条，为实行相对集中行政处罚权制度奠定了法律基础，《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》正式授权各省、自治区、直辖市人民政府自行决定开展相对集中行政处罚权工作，并明确了相对集中行政处罚权的范围，但确定城市管理部门法定职责的《城市管理法》却迟迟没有出台。近年来，全国各地城管部门不断通过住房和城乡建设部、国务院法制办、人大代表、政协委员等各个层面和途径，呼吁国家层面的城市管理立法。但时至今日，这项工作仍然进展缓慢，只有部分省、自治区、直辖市和拥有立法权的城市在地方立法方面进行了积极探索，出台了地方性的城市管理条例。

体制困境 非国家机关行使国家职能

《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》规定，各省、自治区、直辖市人民政府不得将集中行使行政处罚权的行政机关作为政府一个部门的内设机构或者下设机构，也不得将某个部门的上级业务主管部门确定为集中行使行政处罚权的行政机关的上级主管部门。但时至今日，全国范围内城市管理部门的属性仍各不相同。有的是独立的政府组成部门，有的却是政府组成部门的下设机构；有的是行政机关，有的却是事业单位，出现了非国家机关行使国家职能的怪现象。不论是在全国范围内，还是省级层面，都缺少城市管理行政主管部门，缺乏上级主管部门的政策支持和业务指导，只能“单打独斗”，许多体制性、机制性的问题和基层城市管理工作的合理诉求得不到有效解决。全国各地出现了城市管理部门设置混乱、职能范围混乱、机构属性混乱、执法队伍编制混乱等突出问题。有的城市实行单纯行政执法模式，有的则实行“管理＋执法”模式；有的城市实行两级执法模式，有的则实行一级执法模式；有的城市实行单一管理，管理职能仅局限于市容环境卫生管理一个方面，有的则实行综合管理，管理职能涵盖市容环境卫生管理、市政管理、公用事业管理、园林绿化管理、城市风景区和公园管理、城市河湖管理等诸多方面。在新的综合执法试点过程中，个别地方还出现了大范围跨领域、跨部门集中行政处罚权的做法，赋予城市管理部门食盐和酒类管理、食品药品安全管理、动物防疫管理、体育市场管理、文化体育管理等管理职责，严重背离了党的十八届三中、四中全会关于综合执法的制度设计内涵和精神。

执法困境 “戴着镣铐跳舞”

“戴着镣铐跳舞”是中国城管执法困境的真实写照。相对集中行政处罚权制度决定了城市管理部门将面对多个领域、多个社会层面的矛盾，特别是在城市规划、建设水平有待提高，城市基础设施和服务功能不够完善的情况下，城市管理部门不得不面对许多自身难以解决的社会性矛盾。开展城管执法必然触及到管理相对人的切身利益，容易引发其抵触情绪，阻挠执法、暴力抗法现象时有发生。近年来，妨碍执行公务和暴力抗法问题日益严重，呈现出数量增多、暴力程度上升等趋势，从个人突发性抗法向群体性事件发展，从口头谩骂、侮辱向人身伤害发展，不但侵害了城市管理行政执法人员的身体健康和人身权利，更干扰和破坏了正常的城市管理秩序。《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》明确要求，对以暴力、威胁方法阻碍集中行使行政处罚权的执法人员依法执行职务的行为，公安机关要及时依法作出处理，直至依法追究刑事责任，不得作为民事纠纷进行处理。全国各地在探索城管执法公安保障机制方面做了大量探索，并逐步形成了公安机关出警配合和组建专门的城管公安队伍两种模式。前一种模式存在公安保障效率不高、力度不够等问题，后一种模式则在2009年公安部全面清理公安派出机构以后基本消亡，或转型为公共交通治安队伍，对城管执法的保障力度明显下降，导致城管执法陷入悲哀境地，并由此裂变出“美女执法”、“献花执法”、“瞪眼执法”、“下跪执法”、“卧底执法”等特殊案例。

人员困境 “想管也管不过来”

城市规模有大小，层级有区别，区域有差异，经济水平有落差，管理任务有轻重，一个城市到底有多少城管执法人员才算科学合理，至今没有一个定论。当前，大多数城市配备城管执法人员主要参照住房和城乡建设部于2008年出台的《城镇市容环境卫生劳动定额》。该定额规定，市容监察人员按城市人口的万分之三至万分之五的标准配备。虽然市容监察只是《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》规定的7大类相对集中行政处罚权职责中的一项，但即便如此，绝大多数城市连这样的标准也难以达到，出现了“想管也管不过来”的尴尬局面。

经费困境 城管发展步步维艰

由于实行“收支两条线”，城市管理部门运行经费由地方财政全额拨付，受到经济发展水平差异及领导重视程度的制约，许多地方城市管理长期处于低投入状态，严重制约了城市管理工作的开展。例如，城市管理人员长期从事户外工作，承担了大量的路面巡查、执法和市容环境保障工作，可以说是“五加二”、“白加黑”，在一定情况下工作强度比公安交警还要大，可以说是“干着挨骂的活儿，拿着不多的钱”。但是受到城市管理体制的制约，没有中央和省级部门为各地城市管理部门制定相关的经费、车辆、装备、待遇等政策，许多地方城管执法执勤车辆的采购、更新受到严格控制，无法满足正常城管执法工作需要，城市管理人员无法像公安交警那样享受岗位津贴、加班补贴等福利待遇。另外，城市管理相关的行业标准和技术规范往往难以出台，制约了城市管理规范化水平的提高。例如，许多地方在推行环卫保洁市场化的同时，却缺少《城市环卫保洁作业定额标准》这样的技术规范，环卫保洁经费标准持续偏低，财政投入严重不足，环卫保洁招投标低价中标，并间接导致了环卫工人工资水平低、劳动保障和福利待遇差。有的地方环卫工人平均工资仅能达到最低工资标准，队伍年龄严重老化，并且流动性大，制约了环境卫生工作的发展。

舆论困境 被“妖魔化”的城管

近年来，“城管打人”和“城管被打”始终是许多新闻媒体追逐的焦点话题，城管与商贩究竟谁是“弱势群体”的争论也越来越热。加上少数媒体的不正确引导，使得中国城管被“妖魔化”。这一现象集中反映了社会改革演变、新旧体制转轨期间社会矛盾的复杂性，也充分反映了快速推进的新型城镇化建设与相对落后的城市管理水平之间的矛盾。同时，随着新型城镇化的快速推进，大量城市居民迅速完成了从“村民”到“市民”的转变，但必要的城市意识和文明素质尚未养成，对城市管理的标准和规范不理解、不接受、不遵守，加之社会上普遍存在从众心理和同情弱者心理，城市管理“两头不讨好”，“反正都是错”。