财政部副部长刘昆解读政府采购法实施条例

近日，《中华人民共和国政府采购法实施条例》公布（以下简称《条例》），并于2015年3月1日起施行。作为行政法规，《条例》在哪些方面完善了这些制度？《条例》的实施又将如何进一步规范政府采购活动？2015年3月18日，财政部副部长刘昆对《条例》的出台背景、意义，原则和思路等有关内容进行详细解读，具体如下：

问题1：我国《政府采购法》从2003年1月1日起开始实施，12年后制定《条例》是出于哪些考虑？《条例》出台的背景和意义是什么？

[刘昆副部长]：作为政府的具体施政行为之一，政府采购横跨行政和市场两大领域，是政府和市场关系最直接的体现。也正是这个原因，一直以来，政府采购都备受关注。从财政管理层面来看，政府采购制度是引领公共财政支出管理改革的“三驾马车”之一，也是政府调控经济的有效手段。自2003年1月1日《政府采购法》施行以来，对规范政府采购行为、提高政府采购资金的使用效益、促进廉政建设发挥了重要作用。

实施十多年来，政府采购的实践日益充分，政府采购总规模从2002年的1009亿元上升到2013年的16000多亿元。同时，政府采购制度的建设完善是个长期的过程，与行政体制改革要求及国际上比较成熟的政府采购制度相比，我国的政府采购制度还有不小差距。政府采购无论是在结果评价还是活动规范上，都尚未达到制度的预期目标。主要体现在“规范”与“效率”目标尚未实现、高价采购与低价恶性竞争的现象并存、监管需要与监管能力出现新的矛盾、采购扶持政策与公平竞争原则难于平衡等，特别是近年来媒体反映的“豪华采购”、“高价采购”、质量不高、效率低下等问题，引起社会对政府采购制度的质疑。这些问题如果不能得到有效解决，将直接影响政府采购事业的进一步健康发展。

因此，在党中央、国务院全面深化改革的大背景下，认真总结实践经验，深化政府采购制度改革，出台《条例》，细化法律规定，充实有关制度规定，完善政府采购程序，进一步明确当事人的权利义务，创新政府采购管理和运行机制，强化政府采购领域新型违法行为的法律责任，是非常必要的。

问题2：党的十八届四中全会提出全面推进依法治国，明确要求“科学立法”。《条例》在制定过程中，主要坚持了哪些原则和思路？

[刘昆副部长]：制定出台《条例》，是落实党的十八届三中、四中全会要求、进一步深化改革、推进政府采购从法制向法治转变的一项重要任务，是解决政府采购领域突出问题，建立统一开放、竞争有序的政府采购市场体系，推动提高行政效能和政府购买公共服务保障能力，强化财政政策在国家治理体系中的宏观调控能力的一项重要举措。

《条例》制定过程中，主要把握了四个原则：一是严格依据《政府采购法》制定，同时也注意与《预算法》及其实施条例、《招标投标法》及其实施条例、《合同法》等法律、行政法规做好衔接。二是按照推进国家治理体系和治理能力现代化的要求，发挥政府采购的调控作用，保障政府目的的实现。三是创新政府采购管理理念和方式，在严格采购程序管理的同时，强化采购需求和结果管理。四是提高政府采购的透明度，加强社会监督。

问题3： 《政府采购法》实施以来，我国政府采购的管理和实施范围不断扩大。那么，《条例》在进一步明确政府采购的适用范围方面作了哪些规定？

[刘昆副部长]：从《政府采购法》的规定可以看出，界定政府采购的范围有四个重要因素：采购主体、资金来源、采购标的和采购项目。采购主体，《政府采购法》明确规定为三类：国家机关、事业单位和团体组织。资金来源，《政府采购法》将其界定为“财政性资金”，即采购主体使用财政性资金采购规定的采购标的的，纳入政府采购法的适用范围。因此，“财政性资金”的概念在确定是否纳入政府采购管理范围时至关重要。但由于《政府采购法》及相关规定并未明确什么是“财政性资金”，在实践中对这一概念的把握存在争议，各地各部门的掌握有所不同。《条例》对此进行了解释，即“指纳入预算管理的资金”，将采购管理与预算管理相衔接，《政府采购法》与《预算法》相衔接。

采购标的，《政府采购法》明确为货物、工程和服务。货物的概念一直不存争议，工程以及与工程建设有关的货物和服务实践中与招标投标法存在重叠，服务是否包含政府向社会公众提供的公共服务认识尚不统一。为此，《条例》对工程、与工程建设有关的货物和服务与《招标投标法》及其实施条例做了对应性规定，并对《政府采购法》中服务的定义做了细化规定，即“包括政府自身需要的服务和政府向社会公众提供的公共服务”。

问题4：政府购买服务是否也属于政府采购范畴？

[刘昆副部长]：是的。党的十八届三中全会和2014年政府工作报告提出，加大政府购买服务力度。2013年9月，国务院办公厅发布《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，就推进政府向社会力量购买服务做了专门部署。为贯彻落实党中央、国务院的要求，同时为规范政府购买服务行为，《条例》按照服务的直接对象不同，将服务分为政府自身需要的服务和政府向社会公众提供的公共服务，进一步明确了政府向社会购买公共服务属于政府采购范围，并在制定采购需求、适用采购方式、履约验收等方面对政府购买公共服务作出了专门规定。

问题5： 《政府采购法》和《招标投标法》对工程采购都有相关规定，实践中也反映存在两法“打架”的问题，您刚才提到《条例》在这一方面与《招标投标法》及其实施条例做了对应性规定，请问是如何对应的？

[刘昆副部长]：前面已经提到，关于政府采购工程的法律适用，《条例》作出了专门的衔接规定，政府采购工程以及与工程建设有关的货物、服务，采用招标方式采购的，适用《招标投标法》及其实施条例；采用其他方式采购的，适用《政府采购法》及本条例。有关政府采购工程以及与工程建设有关的货物、服务的界定与《招标投标法》第三条进行了衔接，并与《招标投标法实施条例》第二条第二款表述完全一致，即，工程，是指建设工程，包括建筑物和构筑物的新建、改建、扩建及其相关的装修、拆除、修缮等；与工程建设有关的货物，是指构成工程不可分割的组成部分，且为实现工程基本功能所必需的设备、材料等；与工程建设有关的服务，是指为完成工程所需的勘察、设计、监理等服务。关于政府采购工程以及与工程建设有关的货物、服务应当执行政府采购政策的规定与《招标投标法实施条例》第四条第三款保持一致；关于政府采购货物、服务的招标投标的程序性规定，在兼顾政府采购特点的基础上，也尽可能地与《招标投标法》及其实施条例相衔接。

问题6：为什么不同地区纳入政府采购的项目范围也不同？

[刘昆副部长]：集中采购目录和采购限额标准是确定政府采购适用范围的因素之一，只有纳入了集中采购目录以内或者采购限额标准以上的项目，才纳入政府采购范围。因此集中采购目录和采购限额标准与经济发展水平、政府职能、政府采购管理水平，特别是集中采购的规模效率等密切相关，其确定的合理与否，直接关系到政府采购的规模和财政资金的使用效益。

由于各级政府的职能不同，采购规模不同，采购对象结构不同，相应采购范围也不尽一致。在确定集中采购目录和采购限额标准时，应当考虑我国各级地方政府采购的实际情况，既要有一定程度的统一性，又要有灵活性。为此，《条例》第五条规定，省、自治区、直辖市人民政府或者其授权的机构根据实际情况，可以确定分别适用于本行政区域省级、设区的市级、县级的集中采购目录和采购限额标准。各省根据实际情况，可以全省地域范围内，不分级别，实行统一的集中采购目录和采购限额标准，也可以分省、设区的市、县三级分别实施不同的集中采购目录和采购限额标准。

实践中公开招标限额标准往往和集中采购目录和采购限额标准一同制定并定期发布，省级人民政府在规定地方政府采购公开招标限额标准时，也要根据本行政区域内的实际情况，研究分别适用于省级、设区的市级、县级的公开招标限额标准。如果不分情况，对一些小额采购、急需采购项目和产品提供者比较少的项目等适用公开招标，既不经济，效率也低。省级人民政府确定公开招标限额标准后，设区的市级、县级人民政府不得再自行确定公开招标限额标准，尤其是不得自行降低公开招标限额标准。

问题7：随着政府采购规模不断扩大，政府采购政策功能受到较大的关注。《条例》对于强化政府采购政策功能、增强政府采购的调控作用作了哪些规定？

[刘昆副部长]：政府采购使用的是财政性资金，各国普遍通过明确政府采购政策，来发挥其调控经济社会的作用，实现国家的特定目标。我国《政府采购法》第九条规定，政府采购应当有助于实现国家的经济和社会发展政策目标，包括保护环境，扶持不发达地区和少数民族地区，促进中小企业发展等。但是，实践中政府采购的政策功能发挥不够充分，影响了国家特定目标的实现。党的十八届三中全会强调，政府要加强发展战略、规划、政策、标准的制定和实施。为此，《条例》完善了政府采购政策的规定：国务院财政部门会同国务院有关部门制定政府采购政策，通过制定采购需求标准、预留采购份额、价格评审优惠、优先采购等措施，实现节约能源，保护环境，扶持不发达地区和少数民族地区，促进中小企业发展等目标。采购需求应当符合政府采购政策的要求。采购人为执行政府采购政策，经批准，可以采用公开招标以外的采购方式。

问题8：政府采购被称为“阳光下的交易”。去年修改的预算法也对政府采购公开提出了要求。围绕政府采购信息公开，《条例》主要作了哪些规定？

[刘昆副部长]：“阳光是最好的防腐剂。”为防止暗箱操作，遏制寻租腐败，保证政府采购公开、公平、公正，《条例》按照政府采购全过程信息公开的目标导向，主要作了五项规定：一是采购信息须公开。政府采购项目信息应当在指定媒体上发布。采购项目预算金额应当在采购文件中公开。采用单一来源采购方式，只能从唯一供应商采购的，还应当将唯一供应商名称在指定媒体上公示。二是采购文件须公开。采购人或者采购代理机构应当在中标、成交结果公告的同时，将招标文件、竞争性谈判文件、询价通知书等采购文件同时公告。三是中标、成交结果须公开。中标、成交供应商确定后，应当在指定媒体上公告中标、成交结果。四是采购合同须公开。采购人应当在政府采购合同签订之起2个工作日内，将政府采购合同在省级以上人民政府财政部门定的媒体上公告。五是投诉处理结果须公开。财政部门对投诉事项作出的处理决定，应当在指定媒体上公告。

问题9：供应商的报价、合同价款等信息往往被一些企业视为商业机密，在政府采购合同中，这部分内容也应该公开吗？

[刘昆副部长]：《条例》第五十条规定，采购人应当在政府采购合同签订之日起2个工作日内，将政府采购合同在省级以上人民政府财政部门指定的媒体上公告，但政府采购合同中涉及国家秘密、商业秘密的内容除外。关于国家秘密，可参考《保守国家秘密法》相关规定。关于商业秘密，《反不正当竞争法》第十条将商业秘密界定为“不为公众所知悉、能为权利人带来经济利益、具有实用性并经权利人采取保密措施的技术信息和经营信息”。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》解释得更为具体：“商业秘密，主要是指技术秘密、商业情报及信息等，如生产工艺、配方、贸易联系、购销渠道等当事人不愿公开的工商业秘密。”关于合同标的单价及合同价款等，供应商出于销售策略等考虑一般不希望公开，有的供应商甚至还会对其销售价格采取保密措施，但是对于政府采购来说，供应商愿意参加政府采购项目竞争，就表示其已经同意遵守政府采购的规则，包括政府采购的信息公开要求。根据《条例》第四十三条第三款规定，主要中标或者成交标的的名称、规格型号、数量、单价、服务要求等内容在中标成交结果公告中已经公开。因此，对于政府采购合同而言，上述内容不应作为商业秘密。

问题10：近年来，媒体多次曝光“豪华采购”、“天价采购”、“花人参价买萝卜”问题，以及“床垮垮”、“黑心棉”、“问题新华词典”、“残次课桌椅流入校园”等事件，招致社会对政府采购的质疑。针对这些问题，《条例》有相应的对策措施吗？

[刘昆副部长]： 《条例》主要作出了以下三方面规定：一是明确采购人需求责任。其中规定，采购人应当厉行节约，科学合理确定采购需求，采购需求应当完整、明确，符合国家法律法规规定的技术、服务、安全等要求，必要时应当就确定采购需求征求相关供应商、专家的意见。二是规范采购方式的选择。2012年社科院的相关报告引起了广泛的社会反响，凸显了集中采购中协议供货采购的高价问题。针对实践中因协议供货导致政府采购价格高于市场价格的问题，《条例》规定：列入集中采购目录的项目，适合实行批量集中采购的，应当实行批量集中采购，但紧急的小额零星货物项目和有特殊要求的服务、工程项目除外。中央单位集中采购中已逐步形成批量集中采购为主、协议供货为辅的格局。三是强化验收环节把关。“床垮垮”、“黑心棉”等事件突出反映了政府采购在验收环节职责不清、把关不严的问题。为解决这些问题，《条例》规定：采购人或者采购代理机构应当按照采购合同规定的技术、服务、安全标准组织对供应商履约情况进行验收，并出具验收书。验收书应当包括每一项技术、服务、安全标准的履约情况。政府向社会公众提供的公共服务项目，验收时应当邀请服务对象参与并出具意见，验收结果应当向社会公告。

问题11：您刚才提到采购需求问题，那么，政府买东西有没有一套标准限定？

[刘昆副部长]：首先是经费预算标准，它是预算标准体系的重要组成部分，是部门编制预算和财政部门审核预算的相关依据。政府采购项目的采购标准应当依据经费预算标准制定。各地财政部门也在实施项目支出定额标准体系建设，制定相关的经费预算标准。经费预算标准是政府采购项目标准的主要依据。2013年11月中共中央、国务院发布了《党政机关厉行节约反对浪费条例》，条例明确规定，政府采购应当依法完整编制采购预算，严格执行经费预算和资产配置标准，合理确定采购需求，不得超标准采购，不得超出办公需要采购服务。政府采购应当严格执行《党政机关厉行节约反对浪费条例》的规定。其次是资产配置标准，包括配置资产的实物数量、价格、性能规格标准等内容。科学合理的资产配置标准，是申报资产购置需求、审编经费预算的重要依据。财政部和各地财政部门已先后制定了办公用房建设和维修标准，公务用车、办公设备和办公家具配置标准，初步形成了资产配置标准体系，但是纳入标准约束的资产种类仍需扩大。此外，在严格执行经费预算标准和资产配置标准的前提下，采购人应合理确定项目的技术和服务标准。在确定技术或服务标准时，按照国家标准、行业标准，没有国家标准、行业标准的，按照通常标准或者符合合同目的的特定标准。同时，应当以性能和功能性要求列出技术规格，不得规定要求或指明某一特定品牌、商标、专利、版权、设计、型号、特定原产地、供应商的技术规格等。