再解“代建制”——政府工程“代建制”的若干实务

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《关于培育发展工程总承包和工程项目管理企业的指导意见》和《关于投资体制改革的决定》的先后出台，之于“代建制”，一如催化剂，促进了政府工程“代建制”在部分地区的大力推行。其速之急促，甚有泛滥之虞。笔者以为，“代建制”的目的意义，在于政府意图籍此实现其财政投资绩效最大化的目标。如果盲目激进地推动，恐欲速则不达，甚至有悖于国家提倡"代建制"的初衷。因此，广泛研究"代建制"理论，集中探讨其实践的要务，是十分必要和紧迫的工作。兹就深圳政府工程"代建制"策划安排的若干问题，提呈个人意见和建议，供有关部门和业界参考研讨。 　　
　　当前政府工程的行政管理背景
　　深圳市政府历来秉承对政府工程严格监管的高度关注和锐意改革的先进理念。《深圳市政府投资项目管理条例》及其相关法规的执行，为政府工程的规范管理和改革提供法律依据和政策环境。政府工程自计划立项、设计管理、招投标、工程施工直至竣工资产移交的全过程，都应在有效的受控状态中进行。政府工程前期计划立项、由市发展与改革部门配合市人大按照程序进行管理，其深度已经深化细化至由专业评审机构对项目概算的严格审批程序。城市规划和工程设计的政府行政管理一直由市规划部门负责，在技术设计和施工图设计阶段，除了规划部门的审核外，交通和水务部门分别管理辖下行业的施工图评审等工作。《深圳市政府投资项目管理条例》对工程实施阶段的招投标、财政支付、施工管理、审计、监察等各个环节的严格监管都赋予了全面完整的定义。理论上，深圳政府工程（除抗灾救险等应急工程）在项目前期阶段都应当达到投资计划明确，工程设计完整的条件。深圳政府工程的财政资金保障是充裕的，尤其是财政集中支付制度的施行和完善，为保证政府工程的顺利进展创造了十分良好的资金条件。
　　因此，项目计划立项和工程设计基本完成，投入项目的资金充分到位，是我们对深圳政府工程“代建制”的行政管理环境的分析结论。
　　“代建制”管理的目标设计
　　如同笔者在本刊04年02期撰文所述，代建管理的目的，是解决以往政府工程普遍存在的投资计划增长、法人责任缺位、业主组织臃肿、投资绩效低下等问题。同时，通过"代建制"的实践，培育政府相关部门对"代建制"项目的管理技术和经验，扶持企业在未来环境中进行工程管理的竞争能力。当前个别政府工程项目的"代建制"实践，应当朝向这个目的来设计目标。简单地说，我们施行“代建制”，应当进行价值工程分析。经济效益上要定量评估，测算和评价"代建制"相对于常规管理方式的实际价值空间，在管理上着意进行政策研究、管理技术、人才资源的积累。在代建项目信息系统的建立运作的基础上，最终通过绩效评估或后评价，衡"代建"之工，量效益之值，为未来"代建制"的大面积推行积累、提供指导意见和操作实务。
　　 CM、GC还是PM？
　　目前国际上流行的形形色色的工程投资、管理模式。或多或少地存在着与"代建制"意义趋近、相互融合的因素。笔者认为，以目前深圳政府工程管理的行政环境和资金财力，工程管理CM、施工总承包GC和项目管理PM这三种最被广泛采用的模式可以成为深圳政府工程"代建制"管理的选择。
　　CM(Construction Management)模式一般按照业主（"代建制"项目的政府）委托CM公司，作为承包商进行施工管理，同时影响设计活动，按"成本加利润"结算的方式进行。实际上，CM模式近似于工程总承包管理方式。CM公司与业主紧密而对立的经济合同关系，在界定责任、分配利益和安排风险等方面均有鲜明的立场。其中Fast-Track的组织方式作为CM的显著特点之一，更有利于项目建设工期目标的实现，这也往往是当前"代建制"项目最为迫切的目标诉求。
　　GC(General Contractor)施工总承包商与业主的合同关系较为简明。承包商按照施工图设计完成合同标的建造工作，部分或全部地分包工程内容并承担全部工程的承包商责任，较多地采用固定总价包干LSTK的结算方式。对“代建制”工程而言，GC模式的缺点是它并没有在最大程度上减少业主在项目中的管理责任和事务性工作。
　　PM（Project Management）在"代建制"项目中的应用，近似于国内实施的建设监理制度的再版。PM机构作为业主的咨询服务商，与实施施工管理的承包商并没有直接的合同关系。虽然其咨询服务酬金的结算方式较为简单，但在组织实施工程施工方面缺乏强烈的积极主动性和直接有效的控制能力，尤其是在目前国内PM主体市场并不发育的局面下。
　　笔者个人意见，虽然在合同设计、招投标组织等准备阶段存在更高的要求和难度，CM应该是实施当前“代建制”的更有利的模式。