时评：城镇化要有施展空间

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城镇化要有施展空间

一直以为座落在北京北海的团城是世界上最小的城，但最近搜索互联网却发现，西班牙、南斯拉夫、海牙等很多国家都自称拥有世界上最小的城。这些小城虽各具特色，但共同之处是住的人很少，城市功能健全，否则不能称其为城。如果天下之城皆以小巧玲珑为美，恐怕解决中国数亿人口的城镇化问题将遥遥无期。

城镇需要足够的空间才能容纳较多的人口，提供宜居的生活环境，而对空间的规划水平很大程度上决定了城镇的魅力和活力。中国的城镇建设多是千城一面、摊大饼式的发展模式，土地供求矛盾尖锐，存量土地利用效率不高，增量土地供应不足。一方面国土部门的供地计划连续数年“超支”，似乎土地供应强劲;另一方面，“地王”频出，地方政府急呼建设用地指标不够。造成这些问题，与中国城镇规划及土地制度直接相关。

首先，中国城镇规划编制和审核的权限相对比较集中。城镇规划要经过住房城乡建设部门逐级审核，规划编制则大都由其所属的少数几个城市的规划设计机构制定。尽管在编制规划中会考虑人文历史、地理、环境等地区特色，但长期由同一支队伍编规划，难免陷入路径依赖，成为各地“千城一面”的重要原因。

中国主要城市规划的审批权集中于中央政府，各地政府对下一级城镇规划进行审批。每经过一道审批都要组织专家论证，相关政府部门召开专门会议研究。由于审批环节多、时间长，往往造成规划批准滞后于形势发展。在规划执行中难免出现边调整边申报新规划的情况。规划层层审批、集中审批，却并没有树立权威。

其次，土地计划管理方式不适应城镇化发展规律。从国外经验看，在城镇化初期会划定较大的面积进行规划，这时城镇人口密度会较小。但随着基础设施和公共服务的完善，城镇人口密度逐步提高。中国目前的供地方式是，每年根据上年土地利用情况和人口增加的规模，几乎是均等供应土地，实际上不利于制定和实施城镇发展的整体规划。

土地是城镇的载体，也是促进城镇发展的生产要素。既是生产要素，就应当让市场在资源配置中发挥决定性作用。但土地的计划管理抑制了土地市场发育。政府完全垄断土地一级市场，并对房地产开发用地、商业用地、工业用地执行不同的价格，扭曲了价格和供求关系。2004年，为应对经济过热，国家加大了土地计划管理力度，这一举措原本是抑制经济过热的临时性调控政策，但时至今日已从短期政策变成长期政策，难以适应当前城镇化进程加快的新形势。

第三，城镇规划与其他规划衔接不够。城镇规划要对一定时期内城镇发展目标、发展规模、土地利用、空间布局以及各项建设进行全面部署。但是目前涉及城镇发展的规划较多，包括土地规划、经济社会发展规划、产业发展规划等。这些规划往往与城镇规划提出的空间布局、基础设施和公共服务设施的配置存在矛盾。特别是土地规划与城镇规划谁服从谁的问题显得更为突出，增加了城镇规划统筹城镇整体和长远发展的难度。

综观世界城镇化程度和质量较高的国家，在处理规划与土地供应关系上有很多经验值得借鉴。一般来说，城镇的总体格局、规模需要政府干预，但生产要素特别是土地供给主要由市场调节。大部分城市在发展初期需要较多土地供给，发展到一定程度对土地的需求开始减少，最终不再占用新地。

为满足新型城镇化建设需要，中国应当对城镇规划方式与土地供应方式同步进行改革。结合十八届三中全会简政放权的改革思路，当前有必要调整中央和地方对城镇规划的审批权限、简化规划审批内容，把规划审批权限主要放到地方。国务院相关主管部门主要是提出城镇规划编制的原则，指导地方编好规划。同时，各地应统筹考虑国民经济社会发展规划、土地利用规划和城镇规划“三规”的衔接和协调。在一个平台上，使“三规”涉及的发展目标、人口规模、建设用地指标、城乡增长边界、功能布局、土地开发强度等方面统一落到“一张图”上。

城镇化作为中国经济的重要引擎，需要有施展的空间，须保障城镇化的土地需求。当前应退出经济过热时土地计划供应管理模式，建立城乡统一的建设用地市场，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价，增加建设用地供给。允许农村对宅基地使用权、土地承包经营权、林权等“三权”开展抵押、担保等，建立农村产权流转交易市场，盘活土地资源。

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