姚兵同志在上海城乡规划效能监察调研座谈会上的讲话

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　　 提高认识、健全机制　全面推进城乡规划效能监察工作 （2006年3月10日 根据录音整理）   　　城乡规划作为国家宏观调控社会经济发展的重要手段之一，对于引导城乡建设，促进城乡可持续发展具有重要作用。城乡规划效能监察，就是为了保证城乡规划的严肃性和权威性，充分发挥城乡规划的宏观调控作用而开展的一项工作。刚才听了有关同志的发言，对开展城乡规划效能监察工作提出了很好的意见和建议。下面，我从两个方面谈谈如何深入开展城乡规划效能监察工作 　　 一、深入学习，认真思考，不断提高城乡规划效能监察的主动性和创造性 　　 城乡规划效能监察是一项新的工作，要使城乡规划效能监察取得成效，我们必须深入学习、认真思考。在开展城乡规划效能监察中，要抓住城乡规划的宏观性、前瞻性、统领性这三大特征，坚持创新，推进城乡规划工作依法行政，促进城乡社会经济的可持续发展。 　　 （一）城乡规划效能监察的本质属性 城乡规划效能监察是行政监察的一种形式，是专项效能监察，属于勤政监察的性质。可以从三个层次来理解。 　　 1、效能监察 　　 效能。效，可作效率、绩效解释。效率，这里主要是指行政效率，即在行政管理活动中所取得的成果与投入之间的比例，城乡规划工作的效率，就是在城乡规划编制、审批和实施中投入的成本与取得效果的比率。绩效，即效益和效果，是指在生产和管理活动中，通过行政管理行为所取得的业绩、成效和效果，包括社会效益、环境效益和经济效益，不能为了片面追求其中之一而牺牲其它利益，要统筹兼顾，形成共赢。我们在追求效益最大化的同时，还要注重行政工作人员的廉政，要做到勤政和廉政的统一，这样才能保证城乡规划事业的健康发展和规划工作人员的健康成长；能，可作能力解释。行政机关实现和达到某种工作效率和绩效目标所具备的一种能力。 　　 监察。监，即监督。察，即督察，含有调查研究、督促检查的意思。效能监察是监察机关及其受行政监察机关委托的部门有计划、有目的地开展的监督检查工作。城乡规划效能监察就是监察部和建设部联合对城乡规划工作开展的监督监察。 　　2、行政效能监察 　　 行政。行政是国家行政机关按照国家权力机关制定的法律、法规和规章，所进行的国家政务管理行为。建设部和规划局都是国家行政机关，从事的行为都是行政行为。政府行政行为是公务员个体行为的总和，所以公务员的一言一行都直接体现和影响到政府的整体形象。行政效能是行政管理的核心，通过行政效能监察来提高行政效能，提升整体行政管理水平，是一种有效的方式和方法。 　　 行政效能监察包括硬件和软件两方面的监察。从规划的角度讲，硬件就是规划行政管理，规划的组织、职责、程序、措施、资源及办公设施等；软件就是规划行政行为。 　　 行政效能监察就是依据法律法规、行政规章和规范性文件，针对监察对象的硬件和软件所实施的监察，体现国家的意志性、纠偏性和惩戒性。法律表现的是国家的意志，纠偏即纠正执行法律时出现的偏差，惩戒即对违反国家法律的行为进行惩戒。 　　 行政效能监察从大的方面来讲，属于行政管理范畴，是监督性管理。行政监察工作以过程的管理和过程监督为手段，以行政主旨的科学化，行政行为的合法化、合理化和公共产品的效益最高化为目的，以对违法违纪的惩戒和对公民的合法权益保护为主要职责。 　　 2、城乡规划效能监察对象 城乡规划效能监察是行政效能监察的一种专项监察，它的对象是各级人民政府及城乡规划行政主管部门、相关事业单位及其工作人员。 　　 通过对规划行政行为的监察，来监督城乡规划的编制、实施及项目管理的情况，促进城乡规划的有效实施，保证规划工作人员的清正廉洁与高效，最终达到保障城乡的有序、协调、健康发展，达到社会、经济、环境三大效益的统一。 　　 （二）开展城乡规划效能监察的必要性 　　 1、城乡规划的地位与作用 　　 城乡规划是城乡各项建设事业的龙头，是城乡建设的依据。城乡规划效能的提高事关城乡建设的全局，城乡规划的失误是城乡发展与建设的最大浪费，也是政府决策的最大失误。因此，我们要用两年半的时间集中开展城乡规划效能监察工作，并以此为契机，建立城乡规划效能监察的长效机制，从而保证城乡规划的科学编制、有效实施。要开展好这项工作，必须对城乡规划工作有个整体、全面的认识与判断。就整体而言，我国当前城乡规划工作的形势很好，广大规划战线的同志，为改革开放、全国的社会经济事业的发展和城乡建设作出了巨大的贡献。 　　 上海城乡规划工作在全国是处于领先的。改革开放以来，上海市域范围发生了巨大变化，上海的腾飞带动了长三角地区的快速发展，这与上海规划工作者的辛勤工作是分不开的。浦东的开发、开放是党和国家的英明决策，浦东的建设是规划实践的过程，杨浦、南浦、徐浦、卢浦等几座大桥的相继建成，加强了浦东、浦西的联系，促进了浦东地区的快速发展。同样，整个浦西地区也改变了十年前交通拥堵和住房紧张的状况。随着城市的快速发展，规划宏观调控作用逐渐显现出来。加大基础设施建设的规划，大运量轨道交通的运营，极大地疏解了中心城人口压力，促进了城市健康发展。近年来上海规划部门在上海市委、市政府的领导下，牢固树立科学的发展观，结合上海的实际，认真实施国务院批准的《上海市城市总体规划》，落实中央的宏观调控政策，统筹城乡人员、资源、环境、产业和基础设施的关系，有力地推进了各项事业全面、协调和可持续发展。上海市规划部门积极探索适合上海国际化大都市的管理新模式，不断完善规划的管理体系，创造性地提出了“四个体系、六项机制”的管理运作机制，服务于城乡社会经济发展全局，要认真总结，进一步深化，在全国起到示范作用。 　　 2、当前城乡规划中存在的问题 在充分肯定城乡规划所取的成就的同时，我们也要清醒地认识到，城乡规划工作在各个环节上还存在不少问题。我们要及时发现问题，认真总结，找出原因，深刻反省。加强对规划实施全过程的监督监察，从源头上进行预防，把可能发生的问题消灭在萌芽状态。 　　 下面我简要分析一下全国城乡规划中存在的主要问题。 　　（1）城乡规划的指导思想存在偏差 　　 中央提出要牢固树立科学发展观，这是因为在国民经济中存在着不稳定、不健康的因素。具体表现在城乡建设中主要是：一些地方政府不贯彻国家宏观调控的精神，片面追求经济增长数字，盲目追求大规模的开发建设，不管自然资源和环境的承载力，只顾开发，不注重保护。运用行政手段推进城镇化发展。全国660多个城市中，有182个城市提出要建设国际化大都市，我看其中大部分城市的提法是不切实际的。 　　 对自然风景和历史文化遗产缺乏保护意识，在旧城改造中大拆大建，甚至对已经命名的文物保护单位和历史保护街区也不依法进行保护，许多优秀历史建筑遭到破坏。一些地方领导在城市建设上，重地上，轻地下，追求表面工作和政绩，搞脱离实际的“形象工程"，热衷于建大马路、大广场，大搞人造景观、假古董，造成很大破坏和浪费，而地下基础设施却欠账很多，群众十分不满。 　　 （2）城乡规划调控职能削弱 　　 有些地方下放规划管理权限，削弱城乡规划管理和调控职能的情况依然存在，城乡规划部门难以实行统一的集中管理。一些地方将市一级规划管理权限下放到区县，有的政出多门、多头审批，开发区实行封闭运作，不接受当地规划部门的统一管理。这种状况严重削弱了城乡规划管理的调控职能，影响到城乡建设的有序协调发展。 　　 （3）违法违规现象时有发生 　　 部分地方的领导和行政管理人员法律意识淡薄，“开发商领导，市长决策，规划局执行”的现象在很多地方都有所存在。规划部门擅自调整规划、未经规划许可或违反规划审批建设项目、违法占地等各类违法违规行为大量出现。一些城乡规划管理部门的领导和工作人员，置党纪国法不顾，以权谋私。这些现象屡禁不止，严重破坏了城乡规划及其法律法规的有效实施，失去城乡规划的权威性、严肃性，给国家和人民利益造成了巨大的损失，给社会带来了不良影响。 　　 （4）规划监管机制不完善 　　 目前，各项城乡规划的法律、法规还不完善，依法行政的长效机制还没有完全建立。城乡规划的监管机制不健全，尚未建立起规划行政层级监督制度，各级规划管理部门之间缺乏有机联系。规划公众参与制度、规划管理行政追究制度和行政纠错制度还不健全，群众举报制度没有真正发挥作用。 　　 （5）村镇规划水平不高、机构不健全 在我国的有些地方，特别是中西部的一些地区，乡镇规划编制工作非常落后，村镇规划机构不健全，规划管理水平落后，专业人才缺乏，规划理念陈旧，严重阻碍了社会经济的发展。 　　 在城乡规划中存在的这些问题，要加以纠正和解决，城乡规划效能监察是一种有效的途径和方式，因此，开展城乡规划效能监察是非常必要的。 　　 二、注重实效，扎实稳步推进城乡规划效能监察工作 　　 （一）弄清基本情况 　　 弄清基本情况是做好各项工作的前提，扎实有效地开展城乡规划效能监察工作，就要全面掌握城乡规划的真实情况，进行大量的调查和分析，不能出现那种“数字不清点子多，情况不明决心大”的情况。要根据建设部和监察部的要求，查明规划编审情况、规划许可情况、政务公开情况以及廉政勤政四类情况。 　　 建设部、监察部《关于开展城乡规划效能监察的通知》是针对全国的，各省市情况不一样，省与市的情况不一样，市与市的情况也不一样。上海城乡规划效能监察要结合上海实际，要有针对性和创造性。毛局长刚才全面介绍了上海城市规划工作情况。特别是结合上海现代化国际大都市管理实际，提出了中心城和郊区五个层次的规划管理，这些都是完整的规划层次和体系，情况是比较清楚的。中心城“双增双减”、郊区“三个集中”以及“四个体系”、“六项机制”等也是比较系统的思考，要进一步抓细、抓实、抓出成效，为全国做出表率。各地的情况不尽相同，要在全面贯彻执行“两部通知”精神的前提下，注重实效，结合当地实际制定工作计划，提出工作要求，扎实稳步推进城乡规划效能监察工作。 　　 （二）广泛动员 　　 深入开展城乡规划效能监察必须要广泛发动。 　　 一是要全系统发动。包括市、区（县）规划管理部门；与规划部门相关并承担部分政府职能的中介组织、事业单位，如学会、协会、研究会等。要充分发挥各自优势，广泛宣传开展城乡规划效能监察的重要性、必要性，深入学习相关法律法规和相关知识，开展调查研究，掌握和了解相关情况。 　　 二是要全社会发动。要向全社会、全体市民包括外来务工人员在内，宣传城乡规划知识和法律法规，要使人人都了解规划，使规划效能监察成为一次全民规划知识的普及教育。要让全民了解规划、熟悉规划，维护规划、执行规划，不只是规划部门一家的责任，也是全体公民的责任。城乡规划执行好坏，从某种意义上讲是与居民的素质密切相关的，也是一种市民素质的体现。比如建设社会主义新农村要有新农民，新农民就要了解乡村规划的重要性。 　　 三是要覆盖全过程。所谓全过程，是指从规划编制到规划实施的全过程。规划实施本身，也包括从项目开工到竣工的全过程。 　　 四是要实现全方位。所谓全方位，就是要统筹考虑、综合协调。如城乡规划与科学发展观、建设环境友好型社会、资源节约型社会以及保证房地产的健康发展的关系，都要统筹考虑，综合协调。房地产开发要符合总体规划，小区规划主体可能是房地产开发商，但要经规划部门的严格审批后才能实施。如近期建设规划与市政公用事业发展的关系。一些城市不重视地下设施规划，一些地下管线被建筑物占压，形成城市灾难隐患；有的城市自来水管线漏失率达到20％，甚至40％；有些城市建成后的污水厂因管网不配套无法投入使用等，极大地影响到城市的正常运转和人居环境质量。如规划与建设园林城市的关系。很多城市都在申报园林城市，有的还提出建设森林城市。但园林城市是一个综合的人居环境，仅仅多栽一些树并不等于是园林城市、森林城市，不重视城市的总体规划是无法建成园林城市的。同时，还要坚持节能、节地、节电、节水、节材，处理好规划与资源节约型城市建设的关系。 　　 （三）创新工作方法 　　 城乡规划管理要有长效机制，不断创新工作方法和手段。 　　 一是要借鉴城市的网格化管理先进经验，实现城市规划网格化管理。如北京东城区的数字化城市，每一个窨井盖都有身份证号码，在信息网格化上都能迅速查到。我们要按照规划自身规律性编制管理网格，强化规划网格化管理。 　　 二是要推进规划展示馆建设。展示馆是教育阵地和宣传阵地，也是一个学习的阵地，更是一个政务公开，鼓励市民积极参与城市规划的场所。重庆市规划局充分利用城市规划展览馆这个阵地，开展了“我爱我家、我爱重庆”的教育，取得了较好的社会效果。 　　 总之，规划效能监察不能仅仅局限于召开动员大会、领导讲话和检查汇报，要应用信息化手段、通过规划网格化管理和规划展示馆多种形式，不断创新工作方法，向市民宣传规划，实行“阳光规划”，广泛接受全社会对规划工作的监督。 　　 （四）健全工作机制 　　 一是建立规划委员会制度。城乡规划不是单纯的技术工作，他具有很强的公共政策属性。因此，每个省、每个城市都应建立规划委员会，由党委或政府主要领导担任主任。规划委员会是一种保证科学规划决策的有效机制，要加快研究规划委员会的决策程序、决策内容、决策方法，制定相关管理规定和办法，确保正确决策。 　　 二是规划督察员制度。目前，部分省市已设立规划督察员岗位，督察员首先要具备相当的规划知识和丰富的工作经验，一方面要发现问题，向规划部门报告；同时，又要深入群众、研究分析，对规划提出意见和建议。要树立规划督察员的权威性，加快完善规划督察员的工作机制，强化规划实施的监督。 　　 三是规划行政公开制度。要明确规划行政公开的内容、程序、时间和地点，建立健全各项规划公开机制和实施保障机制。深入推进规划行政公开，提高城乡规划的民主化、科学化，保证规划决策的科学性。 　　 四是规划公众参与制度。要加大规划宣传力度，调动市民参与规划的积极性。同时，规范公众参与规划的程序，针对人大代表、政协委员，包括民主党派和民主人士、专家、普通居民等不同的对象，建立多种参与渠道，如：听证会、论证会等，不断提高城市规划工作的透明度、公众知晓度和公众参与度，切实维护群众的根本利益。 　　 五是建立规划职业道德规范。城乡规划工作者要牢固树立“执政为民"的理念，从切实维护群众的根本利益出发，端正工作态度，严肃工作作风，要勤思考，多总结，出效率。 对以上各项工作要深入开展研究，增强工作方法的科学性、系统性和可操作性，逐步建立规划委员会制度、规划督察员制度、规划行政公开制度、规划公众参与制度和规划职业道德规范五位一体的新机制。城乡规划效能监察的中长期目标，就是要以这五个方面为基础，建立城乡规划的长效机制。当前，我国正处在快速城市化过程中，我们要以城乡规划效能监察为重要抓手，深入推进城乡规划的各项事业，有效保障城乡规划的实施。 　　 （五）推进城乡规划效能建设 　　 1、规划效能建设的目标 　　 城乡规划效能监察的目的是提高规划的权威性，促进规划部门依法行政，提高工作效率，推进规划效能建设。推进规划效能建设不仅仅是监察部门的工作，主要是靠各级规划管理部门来落实。 　　 行政效能建设，是履行行政职能的部门或单位，按照建设廉洁、勤政、务实、高效政府的要求，在单位或政府的统一领导部署下，以改善行政管理，提高工作效能为目标，以实现优质高效为目的，建立行政效能保障体系。同时，通过行政效能建设，使之有效运行，以促进党风廉政建设和反腐败工作。这也是我们贯彻党中央颁布的教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要的一个具体要求。 　　 2、规划效能建设的原则与内容 　　 效能建设应该以“效能”为核心，加强各项基础性建设，即思想建设、制度建设、作风建设、义务建设、完善内部管理机制建设等。同时，要增强行政部门的内部约束力，真正做到“勤廉并举、突出效能，标本兼治、重在建设”。要勤政、廉政相结合，关键是要有效能。标本兼治、重在建设，不只是简单的通过监察抓几个典型进行处理，而是重视治本，加强教育，惩前毖后，治病救人。 效能建设包括行风建设、思想作风建设、能力建设等。我们每一个规划行政部门、每一位规划工作人员，都要加强自身的能力建设。通过能力建设，使效能建设落到实处，保持长效。通过情况要明、发动要广、方法手段要新、机制要科学、建设要实等五个方面，将城乡规划效能监察抓细、抓实，抓出成效来。 　　 在建设部、监察部的统一部署下，各地都已经开展了城乡规划效能监察工作，在这短短两年半的时间里，要总结出一系列的经验，是非常困难的。因此建设部领导希望上海市规划系统在这方面能结合自己的实际，深入开展研究，大胆实践，勤于思考，勇于创新，研究出一套具有中国特色的、适合大中城市的办法，供全国的规划建设系统学习。 　　 3、近期重点开展的工作 作为规划建设主管部门，建设部为保证城市规划效能监察工作的顺利开展，明确近期的重点工作，与监察部联合印发了《2006年度工作计划要点》，重点抓好以下几方面的工作。 　　 （1）发挥城乡规划的宏观调控作用，督促各地贯彻落实《国务院办公厅转发建设部等部门关于做好稳定住房价格工作意见的通知》（国办发〔2005〕26号）中有关强化规划调控、改善住房供应结构的要求。 　　 （2）督促各地贯彻落实《国务院办公厅转发建设部关于加强城市总体规划工作意见的通知》（国办发[2006]12号）中有关加强城市总体规划编制、审查和监督管理的要求，在全国推进城乡规划委员会、规划督察员等项制度的建立与完善； 　　 （3）督促各地制定和完善近期建设规划，加强历史文化名城保护工作，发挥城乡规划的科学指导作用； 　　 （4）探索开展城乡规划效能监察的长效机制； 　　 （5）根据党中央提出的建设“生产发展、生活富裕、乡风文明，村容整洁、管理民主”的社会主义新农村的要求，努力把我们城乡规划、建设、管理贯彻到这二十个字中。城乡规划是统筹城乡经济社会各项事业发展的龙头，要通过编制科学的规划、加强建设管理来引导新农村的各项建设，协调城乡发展。 　　 今天，我们主要是抱着学习的态度来上海调研的。上海是中国的经济中心，处于改革开放的前沿，上海的各项事业的建设水平一直在国内保持领先。如：上海在国内率先推行文明施工，建设文明工地，带动全国建筑施工业进入良性发展轨道，上海的有形市场在全国也是一流的，上海建设交通纪工委的工作、上海的网格化服务等都是全国一流的。我们有理由相信，上海的城乡规划效能监察工作也一定会走在全国的前列。希望上海市在立足实际的基础上，借鉴国外发达城市的先进经验，从城乡管理、规划的编制管理、规划的管理等角度，深入研究、开拓创新，不断提高规划管理水平，建立具有中国特色的良好的城市规划管理机制，这也是我们开展城乡规划效能监察的初衷。 　　 （六）抓典型树新风 　　 自我们在媒体公布开展规划效能监察工作以后，收到了来自全国各地的举报信很多，归纳起来主要有以下几方面： 　　 1、在法定程序确定的历史文化保护区内，乱拆乱建的问题； 　　 2、随意更改规划，房产商恶意欺骗消费者的现象，如规划图上的周边环境与实际实施的不一致等； 　　 3、规划局与开发商之间有各种关系，影响到规划的公正性等。 对于这些举报案件我们将进行认真调查，决不姑息养奸，对违法违纪案件坚决予以查处。 　　 在开展规划效能建设的过程中，要从正反两方面树立两种典型。树立事业心强、对规划业务特别熟悉敬业的典型；树立监督严格、执法严厉的典型，总结他们的经验，对他们的事件进行宣传、表扬。同时，要抓几个反面典型，维护规划的权威性、严肃性。 　　 同志们，城乡规划效能监察是一项新的工作，我们要全面贯彻科学发展观，按照“十一五”国民经济发展规划的要求，积极探索、不断创新，保障城乡规划事业的健康发展。