建设部住宅与房地产业司司长沈建忠在全国住房建设规划编制工作座谈会上的讲话

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　　 　　　　　　　　　　　　　　　　（2006年9月2日） 同志们： 　　住房建设规划编制工作座谈会今天上午就要结束了。在一天半的时间里，大家交流了经验，分析了住房建设规划编制工作的重点、难点问题，并提出了很多很好的意见和建议。会议达到了预期的目的，对各地更好地完成住房建设规划编制与实施工作，必将产生积极的推动作用。下面，结合会议讨论情况，我谈几点意见，供大家参考。 　　一、各地目前住房建设规划编制工作的基本情况 　　从会议交流情况看，《国务院办公厅转发建设部等部门关于调整住房供应结构稳定住房价格意见的通知》（国办发[2006]37号） 及相关配套文件下发以来，各地对住房建设规划编制工作十分重视，在当地政府的统一部署下，建设（房地产）、规划部门结合当地实际情况，会同有关部门认真组织编制，并取得了初步成果。 　　规划编制指导思想上，基本体现了建设资源节约型和环境友好型社会、引导符合国情的住房建设模式和消费模式等重要思想；突出了优化结构、合理布局、强化保障等政策取向。如深圳市提出“让常住人口户均拥有或租住一套住房，完全解决双困家庭的住房问题”的口号；南京市确定了“质、量并重，建、管并举，远、近兼顾，应保尽保”等住房建设目标；青岛市则强调住宅建设规划与城市总体规划、分区规划、土地利用总体规划、年度住宅开发计划、拆迁计划的有机衔接。杭州市结合已完成的《杭州市居住区发展规划》和商品住宅用地供应计划、经济适用住房和拆迁安置房的用地分布和建设计划，以及正在编制的其他相关规划，按照37号文件的要求，通过调整、充实、完善，组织编制了《杭州市2006－2007年住房建设规划》。 　　规划编制工作进度上，广东、广西、福建、河北等省已经出台文件或召开会议，对住宅建设规划编制的工作安排进行专项部署和督促指导。目前，不少地方的规划编制工作已经取得实质性进展。深圳市的住房建设规划已通过专家鉴定，正广泛征集意见，并得到各方面好评；厦门市已完成了部门协调和会签工作，即将提交市政府审议；长沙市已经市政府专题办公会原则通过，并准备报政府常务会议审定；重庆、南京、青岛、杭州等城市正在组织专家对规划文本进行论证完善；天津、广州等城市已形成规划文本初稿，正在做进一步充实、细化工作。其他大中城市多数也已形成初步框架。 　　规划编制内容上，基本涵盖了现状评价，未来预测，总量、结构和布局调整等内容；包含了对经济适用住房、廉租房、普通商品住房等各类住房的建设安排。深圳市明确了各类住房年度建设面积、套数，并重点细化了今明两年具体住宅项目的建设进度计划；南京市完成了“十一五”期间不同年份、住宅类型和区域的建设任务分解表；上海、重庆等城市还强调规划效能监察，配套了土地供应等措施保障规划落实；天津、重庆等城市结合本地行政区划的实际，统筹考虑中心城区与外围组团地区、都市区与远郊区县的住房发展，既提出了总的住房建设目标，又分区域提出了具体的住房建设要求；上海市在规划成果上要求要可能地细化、深化，力求实现规划期内不同类型商品住房项目的落地，并反映在规划图件上。 　　规划文本形式上，基本做到了文、表、图齐全，准确直观，便于操作和向社会发布，能够让居民比较简明、清晰地了解未来五年各类住房供应的基本情况。 　　这次座谈会，既是一次规划编制工作的经验交流会，又是动员会、促进会。很多城市的发言讲得很好，对我本人很有启发，也希望其他城市能从中得到有益的启示和借鉴。主要有以下几点体会： 　　第一，做好住房建设规划，要有健全的组织工作机制。一些进度相对较快、质量较高的城市在会上普遍反映，规划编制工作的顺利推进很大程度上得益于市政府的重视和建设、房地产、规划以及国土等相关部门之间的协作配合。一是，只有城市人民政府高度重视并切实负起责任，才能更好地担当规划编制工作的组织、安排、协调工作；才能赋予住房建设规划较高的定位，加大落实的力度，切实体现规划编制的作用和价值。深圳市规定，《规划》是未来五年城市住房建设的纲领性文件，是政府对未来几年住房建设进行控制和指导的法定依据，也是开发企业、建设单位应当履行的“行动指南”。这充分反映出市政府对规划寄予厚望，绝不是为规划而规划。二是，住房建设规划的编制涉及到对住房现状、资源和环境承载能力的科学把握，涉及到城市基础设施和其他工程建设之间的协调，因此，必须有效整合建设、房地产、规划、土地等部门的资源，加强协作配合，齐心协力做好规划编制工作。深圳、青岛、上海、南京等城市的规划编制工作，都是以良好的部门协作工作机制作支撑的。三是，规划编制工作需要提供必要的人力和物质保障。天津市由市财政安排专项资金；北京市在市政府的统一部署下，安排了六、七个部门人员力量共同参与规划编制工作。 　　第二，做好住房建设规划，要有充分细致的前期准备。规划编制水平的高低直接取决于支持理论基础和相关数据、资料的收集、准备。为此，南京市在正式编制规划前专门组织政府部门与知名高校合作进行前期基础性课题研究；长沙市在规划制定前，经历了方案研究、技术路线研究、数据资料收集等准备阶段；青岛市将全市具有普查性质的住房调查的资料详加分析，有力指导了规划工作的开展。 　　第三，做好住房建设规划，要有科学的编制方法。如北京市、天津市分别采取“政府组织、专家领衔、部门合作、公众参与、科学决策、依法办事”的编制工作模式，运用由10道环节组成的规划编制技术路线，即①研究编制工作方案，②资料收集、数据调查，③专题研究，④专家研讨，⑤编制方案， ⑥ 征求意见， ⑦ 修改完善， ⑧ 专家评审， ⑨ 成果制作， ⑩ 成果报批、公布等，提高了编制工作的科学性和严密性。青岛、长沙等地利用多种模型对住房需求进行科学预测，避免了盲目决策。深圳市提出适度提高容积率以节约土地资源；以及在地铁沿线建政策性住房，控制低收入者居住成本等先进的规划理念；并根据当地实际，提出在保证建设总量的前提下，合理确定建设时序，近两、三年加大政策性和中小套型住房建设力度，三年后则主动递减上述项目建设规模，较好地兼顾了保障扩面与市场发展的双目标。 　　第四，做好住房建设规划，要有扎实的工作作风。住房建设规划编制工作是一项崭新的工作，前瞻性和开创性较强，且时间紧、任务重、要求高。为此，各地在实际工作中都为之付出了艰苦的努力。长沙市在编制工作中，由承办部门召开的协调会议达20余次；南京市的规划文本在初稿形成后，已先后修改近10稿，平均两天一稿，充分吸收各方面的意见。 　　同时，我们必须注意到，一些城市在编制住房建设规划过程中还存在一些亟待解决的突出问题，主要有以下几个方面： 　　一是少数地方重视不够。有的在思想认识上与国务院的要求还不够高度统一，没有认识到住房建设规划的重要性和紧迫性，一定程度影响了住房建设规划编制工作的组织与开展。有的迄今尚未明确编制工作领导机制和牵头落实部门，有的尚未建立相应的部门协调机制，甚至个别城市尚未开展此项工作。 　　二是部分城市编制工作进展缓慢。部分城市基于对37号文件具体条款理解上的分歧，或囿于相关部门间协调配合的难度，规划编制抓得不紧，推进不力。如不采取切实有效措施及时加以调整，预计这些城市9月底前将很难完成规划编制、公布、报备工作。 　　三是规划编制深度不够。部分城市收集资料和数据不够全面，对住房建设规划的研究还欠深入，对下一步住房建设的目标不够清晰、安排不够具体，特别是今明两年的普通商品住房、经济适用住房和廉租住房的建设计划还没有细化，没有落实到具体的区域和项目。 　　四是规划实施机制不健全。突出表现在与“十一五”发展规划、近期建设规划衔接不够紧，供地、规划等配套措施不够明确，住房建设规划确定的目标落实难度大。 　　当然，从大家的反映来看，目前住房建设规划编制工作还没有统一的标准，各地在实施当中客观上也存在不少难点问题。归纳起来： 　　一是住房建设规划的定位问题。住房建设规划是当地国民经济与社会发展“十一五”规划和近期建设规划的重要组成部分。如何发挥规划对房地产市场调控的龙头作用，与当地国民经济与社会发展规划、土地利用总体规划、近期建设规划等已有的相关规划搞好衔接，对于我们而言是一项崭新的课题。 　　二是基础数据不全、底数不清问题。有的省市住房状况调查尚未开展，规划编制的依据不足，直接影响到各地住房建设规划编制的科学性。 　　三是住房需求预测的科学性问题。需求预测不仅关系到规划期内城市居民住房合理需求的满足，同时也关系到规划期内如何保持供需的总量基本平衡。而如何科学预测规划期内的住房需求，目前从理论到实践尚无成熟模式。 　　四是落实套型结构比例要求问题。如何按照总量与项目相结合原则来实现70％的套型结构比例目标，年度套型结构比例控制与项目布局、具体审批等工作如何衔接和配套等，都对我们工作提出了新的挑战。 　　针对上述问题与难点，我们必须切实加强规划编制工作的组织领导，认真研究措施和方案，着力解决住房建设规划编制工作存在的问题；进一步推进和完善住房建设规划工作。 　　二、正确认识并妥善处理好住房建设规划编制工作中的几个问题 　　（一）关于住房建设规划的定位和指导思想问题 　　住房建设规划的定位问题直接关系编制工作的顺利开展。国发[2003]18号文件要求“制定住房建设规划和住宅产业政策。各地要编制并及时修订完善房地产业和住房建设发展中长期规划，加强对房地产业发展的指导。”国办发[2005]26号文件规定“各地要根据本地房地产市场需求情况，尽快明确今明两年普通商品住房和经济适用住房建设规模、项目布局以及进度安排。”国办发[2006]37号文件进一步明确并强调“制定和实施住房建设规划。各级城市（包括县城）人民政府要编制住房建设规划，明确‘十一五’期间，特别是今明两年普通商品住房、经济适用住房和廉租住房的建设目标，并纳入当地‘十一五’发展规划和近期建设规划。”联系国务院相关文件精神，我认为，住房建设规划作为指导城市住房建设的专项规划，是各地国民经济与社会发展“十一五”规划和近期建设规划的重要组成部分，是年度住房建设和房屋拆迁等计划制定的依据。首先，住房建设规划在内容上主要规定各类住房的建设目标，但在确定住房建设目标时，也离不开对存量住房资源利用的科学把握。其次，住房建设规划的编制，必须联系各地“十一五”发展规划、土地利用总体规划和近期建设规划等各项现有规划，并纳入当地“十一五”发展规划和近期建设规划。同时，要注意协调好与城市近期建设规划等的关系，既要联系近期建设规划，编制住房建设规划；又要确保住房建设规划真正纳入近期建设规划中，并切实得以落实。上海、深圳、杭州等城市的经验表明，一些原有规划齐全，规划深度、质量较好的城市，只要充分利用好现有相关规划，就可以达到事半功倍的效果。再者，要通过住房建设规划的编制和实施，有计划、有步骤地解决各类住房需求特别是当地居民合理的自住住房需求，但也必须服从于经济社会发展和宏观调控大局，保持房地产业与当地经济社会和相关产业的协调发展，切忌盲目追求发展速度，避免市场大起大落。 　　住房建设规划的编制和实施过程，也是全面落实科学发展观，落实建设资源节约型、环境友好型社会和构建社会主义和谐社会要求的过程。在指导思想上，各地必须注意把握好以下几点：一是，立足于我国人多地少的基本国情和多数家庭购买或承租普通商品住房的发展阶段，依托当地的经济发展水平、资源和环境承载能力、长远发展战略，大力发展节能省地型住宅，倡导住房梯度消费理念，引导建立符合国情的住房建设和消费模式。二是，着眼于满足绝大多数人合理的住房需求，重点发展面向当地广大中低收入家庭的中低价位、中小套型普通商品住房和各类政策性住房，解决包括进城务工人员的住房问题，进一步完善住房供应体系和住房保障体系，强化住房保障工作，促进和谐社会建设。三是，坚定不移地贯彻执行两个“国八条”和“国六条”，切实把37号文件的各项规定落到实处，着力调整住房供应结构、稳定住房价格，引导和促进房地产市场持续稳定健康发展。 　　（二）关于住房建设规划的基本要素问题 　　规划期住房建设总量、结构、保障规模、时序安排等要素的确定，既是规划编制的内容，又是规划编制水平与深度、力度的体现，更是判断其能否发挥对未来住房建设指导作用的标尺。 　　第一，规划期住房建设总量。它不仅包括总面积和总套数的概念，还应包含各类住房，尤其是中低价位、中小套型普通商品住房和各类政策性住房的面积分类、套数指标。各地应当依据住房现状调查与需求预测成果，立足当地经济社会的发展和资源、环境、人口等约束条件，按照落实科学发展观和建立资源节约型、环境友好型社会的要求，综合确定规划期住宅建设总量，并注意与当地国内生产总值、固定资产投资、人口等经济社会发展指标的协调。 　　第二，住房供应结构调整目标。要重点安排与广大居民合理住房需求相适应的中低价位、中小套型住房项目，优先满足当地居民合理的自住需求。要体现37号文件确定的新建住房套型结构比例要求，坚持总量与项目相结合的原则，注重普通居民的生活成本和居住成本，合理安排住房建设空间布局，将住房供应结构调整目标落实到具体区域、项目中。对新建项目套型结构比例，应严格按照《关于落实新建住房结构比例要求的若干意见》（建住房[2006]165号）的要求进行落实；对历史遗留问题，要因地制宜，妥善处理。杭州等城市在住房建设规划编制中，明确规定将住宅建筑套密度、住宅面积净密度两项强制性指标，作为土地出让的前置条件，落实到新建商品住房项目中。 　　第三，合理确定保障性住房的建设规模和方式。住房问题关系国计民生，关系和谐社会建设。社会各界，尤其是低收入家庭对住房保障工作寄予厚望。住房建设规划应结合当地实际，对经济适用住房、廉租住房等保障性住房的建设做出明确安排，落实空间布局，有步骤地解决困难家庭的住房问题。各地要根据当地住房现状和居民收入水平，在摸清家底的基础上，强化责任意识，加大建设力度，不断提高保障水平。要注重创新保障方式。上海、深圳等城市已确定了政策性租赁住房或公共租赁住房建设与供应的思路，对于有效解决城市低收入家庭住房问题具有积极意义，值得各地借鉴。 　　第四，各类住房建设的时序安排。合理安排住房建设时序，有利于稳定预期，也有利于给房地产开发企业提供明确的住房建设指引。各地要充分考虑当前经济社会发展和住房建设供应的实际状况，力求在住宅建设总量、结构、布局科学的同时，统筹合理地安排好年度住房建设的进度计划，做到时序科学；尤其要按照26号文和37号文的要求，重点确定今明两年住房建设的规模、布局和开发建设进度。 　　（三）关于住房建设规划编制方法问题 　　一方面，要提高需求预测的科学性。需求预测，在一定程度上是规划编制工作最重要的依据。因此，各地要利用好住房现状调查的既有成果，掌握当地住房现状总量、结构、居民实际居住条件、消费特征等信息，并结合资源、环境、人口等约束条件状况加以修正，科学预测出未来住房的合理需求。住房状况调查滞后的城市，可以充分利用产权交易与权属登记数据、人口普查和抽样调查成果等替代性的数据，为编制规划提供依据。此外，已编制完成的“十一五”住房（房地产业）发展规划的地方，在编制住房建设规划中，要充分利用好既有成果，通过细化和完善，落实住房建设规划编制的各项要求。 　　另一方面，要提高规划编制方法和程序的科学性。在规划的前期调研阶段，规划编制的牵头单位，应当在相关部门的配合及协助下，收集和整理有关的数据、文件、图件，并进行相应的实地调研，通过相应的部门协调会、专家座谈会等就规划的重大问题进行磋商和讨论。规划专题研究阶段，要根据前期调研成果，制定规划的主要研究专题，重点对住房现状与需求、住房发展目标与策略等开展研究。规划文本编制阶段，住房建设规划文本，一般应包括总则、住房发展目标、住房用地供应目标与空间布局、住房政策与策略、规划实施与保障措施等基本内容，文本中还应包含必要的规划图件和表格。此外，规划成果报批前，必须经过论证与征求意见程序；当地政府应当组织征求各相关部门和单位意见以及社会意见，并要对规划成果进行专家论证，以便进一步完善规划内容，增加规划的科学性和可操作性。 　　（四）关于住房建设规划的实施机制问题 　　规划目标确定后，健全的实施机制和保障措施是关键。目前，部分城市在住房规划编制中已对实施机制做了考虑，各地应注意相互借鉴和学习。 　　一是加强各相关部门在规划实施过程中的衔接配合。要将住房建设目标、土地供应目标、住房结构调整目标等，具体落实到建设、房地产、规划、国土、发展改革等部门，分解任务，明确责任，建立考核和责任追究制度，确保工作进度。 　　二是制定实施计划，落实年度建设目标。要将住房建设“十一五”规划目标分解到年度、区域；并将今明两年的住房年度供应总量、套型结构比例要求等落实到具体住房建设项目。要积极推行上海、深圳、青岛等地实施的住房建设年度计划管理制度，年度计划要以规划为依据，具体确定当年住房项目的总面积，套数，土地供应规模，中低价位、中小套型普通商品住房所占比例，项目出让时间等具体指标。未纳入年度住房建设计划的住房建设项目，相关部门不予办理审批等手续。 　　三是加强政策引导，制定落实规划的相关政策措施。首先，要按照37号文的要求，明确管理程序，在规划审批、施工图审查、开工许可等环节，将规划内容特别是住房套型结构比例要求落实到具体项目之中。其次，制定保证中低价位、中小套型普通商品住房用地供应的经济政策，合理引导住房建设模式。第三，加大保障性住房建设资金筹集力度，加强经济适用住房、廉租住房等建设管理工作。此外，还应当结合当地实际，就积极发展住房二级市场和房屋租赁市场发展，加强闲置土地管理，加强房地产市场调控与监管，加强舆论引导与法制建设等，提出相关政策与策略，保证规划落实。 　　四是加强监督监测，维护规划的严肃性。37号文件明确要求建设部门和监察部门加强规划效能监察工作，把编制住房建设规划并在近期建设规划落实项目用地、建设时序和进度安排，以及向社会公布等情况作为监察重点。目前规划效能监察工作已在全国全面展开，各地要切实把规划效能监察工作贯穿于住房建设规划的编制与实施过程。要加强规划实施过程的动态监测，引入社会监督与制约机制，形成有效的信息反馈机制，及时发现新情况、解决新问题，确保住房建设规划落实到位。 　　三、关于当前做好规划编制工作的几点要求 　　（一）统一思想，狠抓落实 　　及时编制和实施住房建设规划，是落实科学发展观，引导合理的住房建设和消费模式的重要措施，是地方政府“调整住房供应结构、控制住房价格过快上涨”的重要职责，是有计划、有步骤地解决广大居民特别是当地普通居民合理的自住需求的重要手段。公布住房建设规划，有利于加强社会监督，有利于提高住房市场信息透明度，有利于稳定市场预期，防止一些开发商鼓吹“地荒”、“房荒”，误导群众、哄抬房价。需要强调的是，编制、公布和实施住房建设规划是国务院作出的重要部署，也是衡量地方政府落实中央调控政策的重要指标之一，各地必须予以高度重视，不折不扣地加以落实。 　　按照37号文件确定的目标，现在离完成编制并公布的期限只有不到1个月的时间了，各地一定要增强紧迫感、责任感，切实将住房建设规划编制工作抓紧、抓实、抓好。要倒排进度，抓紧规划方案的编制、论证、修改和完善工作，尽快将各类住宅项目落实到空间布局上；要重点安排今明两年中低价位、中小套型普通商品住房、经济适用住房和廉租住房建设，严格执行两个70％的要求，落实住宅套型结构比例规定；要通盘考虑居民的居住成本和生活成本，选择交通相对便利、配套设施相对完善的区域安排上述项目，或同步规划，配套建设；要重点保证土地供应，坚持土地的节约、集约、高效利用，坚持新增供应与存量挖潜相结合，加大对闲置土地的盘活利用。编制工作明显滞后的城市，要充分借鉴先行城市的先进经验，结合当地实际，调动一切资源和力量，打破常规，在保证质量的前提下，务必在9月底前完成规划编制任务。 　　（二）健全机制，加强协作 　　住房建设规划是一项综合性、系统性工作，涉及面广，工作难度大。各级政府要加强对住房建设规划工作的组织领导，抓紧落实部门分工，明确住房建设规划编制工作的牵头和参与部门，将住房建设规划编制工作的落实情况纳入政府考核，建立规划实施的分级负责制，并做好督促检查工作。 　　建设、房地产、规划主管部门要树立大局意识、责任意识，不管是政府确定的牵头部门还是参与部门，都要积极主动协助地方政府做好组织协调工作，落实部门分工，形成工作合力，切实提高编制工作质量和效率。牵头部门要在当地政府的统一领导下，制定周密可行的工作方案，建立健全工作机制，主动加强与其他部门（包括国土、发展改革等建设系统以外有关部门）的协同配合，认真、精心做好具体的组织编制和实施工作。编制过程中，要注意发挥科研院所、专业调查咨询机构等单位的作用，广泛征求社会各界意见，调动社会力量参与，以便完善规划内容，增强规划的科学性和可操作性。如上海市建立了规划落实的目标责任制，由发展改革、建设交通、规划、房地等部门各司其职、各负其责，形成合力、增强效能，确保规划目标的实现。同时，注意广泛征询专家、市民、相关行业职能部门等社会各方面的意见，努力使规划编制更科学，更符合发展趋势，更好地指导行业的发展。 　　（三）统筹协调，强化督察 　　省、自治区建设主管部门要会同有关部门，加强对城市住房建设规划编制工作的指导、督促。要统筹协调，通过适当方式督促城市政府重视住房建设规划工作，完善工作机制，加快当地规划编制工作进度，注重规划成果落实。要深入实际，加强调查研究，及时发现并总结推广好的做法和经验。要加强监督检查，充分发挥规划效能监察机制的作用，切实提高住房建设规划编制的质量和科学性，增强规划实施的严肃性和强制力。要注意时效，对规划编制工作重视不够，工作不力，进度达不到要求的市、县，要予以通报批评，责令及时整改，确保其按国务院要求9月底前完成编制及报备工作，并对社会公布。 　　建设部也将会同有关部门进一步加强监督检查。一方面，建设部将会同监察部，通过经常性的、制度化的规划效能监察，督促各地做好住房建设规划工作，并加强对上报备案的各直辖市、计划单列城市、省会城市住房建设规划的审查工作。另一方面，9月底前，由建设部牵头，10部委将组成联合检查组，对部分地方去年以来落实中央宏观调控政策情况进行一次集中检查，其中一项重要内容就是住房建设规划的编制情况。此外，近期部领导将分别对部分地方进行调研指导，也要了解住房建设规划工作进展情况。 　　（四）积极引导，强化管理 　　要提前做好规划公布的预案，对规划的要点、具体内容、保障措施等要做好政策解读工作，通过多种方式，让群众了解规划内容，引导市场预期，防止媒体的不良炒作。规划一经公布，就要严格执行，对未纳入规划的住宅建设项目，要从严控制。同时，要不断细化实施方案，加强动态管理，根据市场需求变化情况，按照法定程序适时对规划进行必要的充实和完善。 　　最后，请与会省、市代表回去后，一定要把这次会议精神及时向省、市政府分管领导作一次专题汇报，进一步引起政府的重视，更快、更好地落实住房建设规划的各项工作。 　　谢谢大家。