PPP模式与养老地产

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　　随着中国老年人口的激增，养老机构出现了严重的数量缺口，单纯依靠公共财政建设无法满足老年人的需求。近年来在世界各国得到广泛应用的PPP模式，通过将民间资本引入基础设施领域，能够有效解决许多问题。因此，将PPP模式应用于养老机构建设有着重要的现实意义。

　　(一)PPP模式概述

　　PPP 模式(公私合营关系)是一种以合同方式确立的，基于风险共担和利益共享原则的合作机制。在这个机制下公共部门和私营部门相互合作来提供某种公共项目或服务。PPP模式是社会主义市场经济体制框架下对公共服务领域投融资体制和管理方式上进行的一种创新，它的出现使得项目参与各方可以取长补短，充分发挥在各自领域的优势，从而达到比各方单独行动更有优势的结果。

　　(二)PPP模式在养老地产开发中的可行性分析

　　我国传统的养老服务是以机构养老为主。机构养老服务在我国属于福利事业，通常以养老院作为载体，准入门槛较高，一般应该由政府提供。而政府由于财政压力较大，对于养老院这种初始投资大，回收周期长的基础民生建设项目缺乏足够的资金支持，再加上中国老龄化程度的加剧，有限的养老设施越发不能满足广大人民群众对于养老服务多元化的需求。而民营企业作为中国经济的新生力量，有着较为充裕的资金来源和更为灵活的经营理念，根据准公共物品的特点，养老地产实际上属于准公共物品的范畴，有别于传统意义上的养老院，完全可以由更有投资效率的私营机构作为主导进行建设，使之成为政府机构养老的有效补充。

　　虽然养老项目的投资回报率相较于一般的住宅开发项目较低，但也并非没有市场。受限于保监会相关政策，手握大量资金的寿险企业在我国的投资渠道较为有限，且关注的重点是稳定性。养老地产经营周期长，收益率稳定的特点不仅符合寿险企业资产负债匹配的原则，也与其主营业务密切相关。2010年9月3日，保监会《保险资金投资不动产暂行办法》的出台也为险企进军养老地产扫清了障碍。因此在我国的养老服务中充分利用寿险资金等民间资本，大力发展养老地产，同时引入PPP模式，结合政府拿地，审批、养老服务等方面的优势，可以有效地解决目前养老需求旺盛而服务供给不足的矛盾。

　　(三)PPP模式在养老机构建设中的主要功能

　　1.吸引私人资本投资，弥补政府财力不足的问题

　　PPP 模式中最重要功能之一就是融资，其本质在于，在公共产品生产过程中引入私人资本，以解决政府财力不足的问题。我们可以从全球范围内的实践数据来验证该项功能。根据世界银行的数据，在PPP模式中最常见的基础设施建设行业，仅2004年一年，流入发展中国家的私营企业参与的基础设施建设项目的投资额就达到 640亿美元，在发展中国家的新建项目中，私人资本的投资贡献率达44%，在特许权项目的投资贡献率达54%，由此可见PPP模式的融资能力之强。

　　2.提高养老机构的运行效率

　　由于公共部门缺少提高组织内部运作和项目流程效率的动力，因此，政府在很多公共产品的提供中，建设和运营效率较低，这其中就包括养老机构的建设。而私营部门的目标是利润最大化，其利润则主要通过提高投资和运营效率获得。在PPP模式下，政府将养老机构运营职能转给高效的私人部门，同时保留和完善监管等公共部门的核心职能。这不但可以减少政府的现金支出，也可向消费者提供廉价的服务。即使是在某些项目上，政府承担部分投资或运营成本，也能实现控制成本支出、提升服务质量的目标，因为政府的成本目标、总量和结构是在一个合理的整体融资战略下确定的。

　　3.通过PPP模式，推动养老机构乃至养老产业的发展

　　诚然，无论是前文的分析，还是从直观上去了解，我国的养老机构的供给量远远不足，养老产业的发展严重滞后。而要促进养老机构的发展，在现有的制度与机制下不改革创新，很难有长足的发展。PPP可以作为改革创新的突破口，推动养老业取得实质性的发展。改革的关键往往是行业重组和明确职能，具体来说，在政府投入是养老机构建设经费主渠道的前提下，通过PPP的导向，开拓非政府渠道，以此为契机，重新审视和分配政策制定者、监管者和服务供应者的职能，通过进一步完善相关法律法规，成立独立的监管机构，消除公私合作的潜在矛盾，合理分担风险，才能真正有效地推动养老机构的发展。因此，PPP模式是促进我国养老机构健康发展的理想途径，可望有效的解决养老机构建设中的几个核心问题。

　　(四)政策支持

　　2014 年11月16日，国务院公布《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》，在《国务院指导意见》的第八项、第九项分别强调“鼓励社会资本加大社会事业投资力度”以及“建立健全政府和社会资本合作(PPP)机制”，其中第二十六条内容如下：“鼓励社会资本加大社会事业投资力度。通过独资、合资、合作、联营、租赁等途径，采取特许经营、公建民营、民办公助等方式，鼓励社会资本参与教育、医疗、养老、体育健身、文化设施建设。尽快出台鼓励社会力量兴办教育、促进民办教育健康发展的意见。各地在编制城市总体规划、控制性详细规划以及有关专项规划时，要统筹规划、科学布局各类公共服务设施。各级政府逐步扩大教育、医疗、养老、体育健身、文化等政府购买服务范围，各类经营主体平等参与。将符合条件的各类医疗机构纳入医疗保险定点范围”，《国务院指导意见》明确提及在养老方面对于社会资本的鼓励。

　　为贯彻落实《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的的指导意见》(国发〔2014〕60号)有关要求，鼓励和引导社会投资，国家发改委公布《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》，其中第三项针对“合理确定政府和社会资本合作的项目范围及模式”提出指导意见，在项目范围方面，《发改委指导意见》指出“PPP模式主要适用于政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目。燃气、供电、供水、供热、污水及垃圾处理等市政设施，公路、铁路、机场、城市轨道交通等交通设施，医疗、旅游、教育培训、健康养老等公共服务项目，以及水利、资源环境和生态保护等项目均可推行PPP模式”。

　　为了保证政府和社会资本合作项目实施质量，规范项目识别、准备、采购、执行、移交各环节操作流程，财政部于2014年11月29日印发《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》，对于PPP模式的相关内容进行了科学规范。尽管养老项目并未列入最新发布的PPP模式示范清单，但是，基于养老服务设施的公共性、未来人口老龄化对于中国养老体系形成的公共支出压力等原因， PPP模式引导社会资本发展养老产业在逻辑和创新方向上已经没有障碍，采用PPP模式发展养老产业只是时间问题。