农业水资源可持续管理机制探讨

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摘要：高效的水资源管理机制是节水的关键。文章在分析农业水资源管理存在的主要问题基础上，着重探讨了高效节水农业水资源管理机制，主要包括：（1）、面对市场，改革现行的行政管理体制，实施“事企”剥离；（2）、拉动经济杠杆，建立节水灌溉经济激励机制；（3）、建立用户参与管理决策的民主管理机制；（4）、建立科学的水价体系，促进地表、地下、空中水联调；（5）、制定《节水法》，促进节水农业发展和水管理机制的转变。

　　关键词：农业水资源 管理机制 节水

　　1 严峻的水资源供需形势

　　据统计，占全球陆地面积的60%的地区存在不同程度的水资源危机。水资源问题将是制约我国21世纪经济迅速发展的首要资源环境问题。目前我国平水年年缺水量358亿立方米，其中农业缺水300亿立方米，因缺水少生产粮食350？/FONT>400亿公斤；1997年，黄河断流长达700多公里，295天无水入海；全国50%以上河长被污染，其中严重污染占10%.21世纪，我国面临着16亿人口高峰的巨大压力，缺水总量将达1000亿立方米。面对前所未有的生存危机，江泽民指出，“得认真研究水的问题……，应该未雨绸缪。”

　　2 农业水资源管理存在的主要问题

　　目前，我国农业水资源管理存在许多问题，主要表现在：

　　2.1 缺乏有效的管理机制，导致水资源短缺与水资源浪费共存

　　现行的水资源管理机制，是一种非高效利用水资源的机制，由于造成水资源短缺与水资源浪费共存尴尬局面。众所周知，我国的农业水资源严重短缺，但与此形成明显对照的是水资源浪费极其惊人。我国主要灌区的渠系利用系数只有0.4？/FONT>0.6，即约有一半的水被浪费。例如，我国北方旱区水资源极其紧张，浪费却相当严重，海河流域渠系利用系数约为0.45，引黄灌区下游输水损失达30-50%，河西走廊一些渠道，水量损失竟高达60-80%.

　　2.2 现行体制和政策难以形成有效的节水机制

　　现行的水资源管理体制存在的弊端，导致管理单位失去节水的积极性，如灌区没有法律地位，缺乏经营管理自主权。灌区处于两难境地，具有“事业单位，企业管理”的说法，实际上，作为事业单位，没有人事部门下达的行政编制，财政部门不安排事业经费；同时又要求它实行企业办法管理，它既没有法律地位，又受多种限制，不能象企业那样追求利润。现行的政策不利于节水。目前的灌区收入主要依靠水费，在固定的价格条件下，水费的多寡取决于供水量的多少。一些灌区为了获得较多的收益，甚至鼓励多用水，有些灌区虽然节约了水，但被无偿地调给其它部门，无利可图，严重地影响了节水积极性，不利于节水机制的形成。

　　2.3 灌溉工程老化，严重威胁21世纪粮食安全

　　据统计，全国现有220个大型灌区老化失修，效益不能充分发挥，全国现有111座大型水库不同程度地存在险情。仅以渠道工程老化为例，在被调查的373座渠首建筑物中，严重老化损坏的占70%，失效的占16%，报废的占10%，完好的仅占4%.造成老化的原因是多样的，如自然老化、工程质量存在缺陷、规划设计不合理、资金短缺、管理不善等，其中由于管理不善和人为破坏造成老化损坏的占10.9%.如果不对这些老化的工程和设备进行改造和修缮，供水的可持续性受到严重威胁，那么可能难以支撑21世纪我国人口对粮食的需求。

　　2.4过度超采，生态环境恶化

　　由于对地下水严重超采，导致一系列生态环境问题问题产生，甚至恶化。如在井罐区出现大面积地下漏斗区，全国出现56个漏斗区，总面积达8.2万平方公里，漏斗的出现，引起地面沉降或裂缝，甚至导致海水入侵。例如，全国已发现地面塌陷700点多处，秦皇岛市已经形成32.4平方公里的海水入侵区；黄河流域由于过量不合理使用，多年来不断断流，已经对相关地区产生重大生态环境影响。

　　2.5水利工程管理单位收不低支，举步维艰。

　　由于水价太低，全国平均水费为运行成本的50%左右，导致经营单位亏损严重，生存处于困境，甚至难以维持生存。

　　3 农业水资源管理机制探讨

　　为了保证我国农业的可持续发展，满足21世纪16亿人口高峰对粮食的需求，改革现行的水资源管理体制和机制势在必行。农业水资源管理机制的形成是一个复杂系统过程，作者认为，目前应该着重注意以下几点。

　　3.1 面对市场，改革现有的行政管理体制，实施“事企”剥离

　　目前，大中型灌区的经营管理以行政管理经营为主体，即地方行政（政府）或水行政（水利厅、局）行使水权（闸门关启和水量调度）、财权（水费收支和财务管理），灌区无调水权和财权，水费上缴地方财政后，在通过一定方式划拨，行政过多干预灌区管理权限和正常秩序，导致灌区事企不分，缺乏活力和积极性，既不利于灌区经济的发展，也不利于灌区科学管理和综合管理水平的提高。

　　正因为如此，供水单位必须进行改革，其最终目标是：在水利行政部门的宏观指导下，灌区拥有基本的经营管理自主权，即自主行使水量调配的水权，独立核算、自负盈亏的财权和工程管理权，使之成为按企业化管理的自我发展的经济实体。为了实现上述目标，其具体做法是改革现有的水利工程产权制度，真正做到产权清晰，权责明确。对于大型的水利工程，由于投资的主体是国家，国家拥有该工程的产权。为了避免政企不分而带来的管理水平低下，效率不高的被动局面，尽量减少国有水利资产的流失，保证国有水利资产的保值增值，国家必须采取有效的方式经营其水利资产，其中一条重要途径是将水利工程管理单位改造成为国家控股的公司，用企业化管理方式管理经营水利资产，确保其保值增值，以维护水利再生产正常进行；对于小型的水利节水工程，按照建立社会主义市场经济体制目标要求，通过股份合作制、拍卖、承包和租赁等不同方式进行产权制度改革，以达到明确所有权、搞活经营权、盘活存量资产，调动所有者积极性的目的。

　　3.2 拉动经济杠杆，建立节水灌溉经济激励机制

　　面对市场经济，无论是供水者还是需水者，都以追求最大利润（效益）为最终目标，充分拉动经济杠杆，对供水、需水及节水具有重要的影响。目前，经济杠杆在农业水资源分配过程中很少或者根本没有发挥应有的作用，导致下列不合理的现象发生：供水单位缺乏节水的积极性，需水单位不珍惜宝贵的水资源，节水成为可有可无的累赘，最终导致极其珍贵的水资源浪费，节水成为空中楼阁。所以，建立节水灌溉经济激励机制是十分迫切的。作者认为，建立节水灌溉经济激励机制应包括：

　　补偿奖励机制。无论水价是否合理，节水对供水单位的收入带来一定冲击，为了鼓励供水单位节水，国家或政府根据节水的实际情况，给予供水单位适当的补偿奖励，补偿奖励的数额足以调动节水的积极性；

　　惩罚奖励机制。需水单位是节水的主体，国家和政府制订系列具有可操作性的节水指标，对于完成节水指标的用户给予适当的奖励，对于没有完成的用户，给予适当的惩罚，奖励与惩罚相结合；水权交换机制。水权是水资源管理的中心，研究水权的理论和可操作性的交换机制，通过市场的交换，实现水资源的有效分配；特别针对大江大河，水权在科学调配水资源方面更具有重要的作用。如黄河流域，国务院已经批准了《黄河可供水量年度分配及干流调度方案》和《黄河水量调度管理办法》，可以在此基础上，研究水量交易的方法、程序，如果条件允许，可选择部分地区进行试点。

　　3.3 建立用户参与管理决策的民主管理机制

　　农业节水工程建设和实施，离不开用户的参与，一切技术和措施最终通过用户的实践来实现，用户是节水的主体，其行为和素质在某种程度上决定节水的成败。因此，建立用户参与管理决策的民主管理机制是节水环节不可缺少的重要因素之一。可成立由各级地方行政、水行政、节水专管单位负责人和用户组成节水管理委员会，一切重大决策通过该委员会决定，或者成立用户自己选举具有法人地位的自我管理组织。

　　目前，一种新型的经济自立灌排区的水管理机制值得关注和探讨。它是世界银行推荐的水管理体制改革的模式，已在我国江苏、山东、安徽、河南和河北等五省进行了试点，效果较好。所谓的经济自立灌排区，是指在水利界限清晰、相对独立的灌排区上建立的旨在逐步减少并最终消除对政府财政依赖、按照市场经济体制自主经营、独立核算、经济上自负盈亏、管理与服务相结合的、强调民众参与的、非赢利的经济实体，其主要模式是供水公司+用水者协会。江苏试点表明，自流灌区可节水量3000—4500立方米/公顷（无工程投入）或4500—7500立方米/公顷（预计有工程投入），建议全国灌区认真研究该种模式，并结合各自的特点进行机制改革。

　　3.4 建立科学的水价体系，促进地表、地下及降水联调

　　科学的水价体系是水利经济良性循环的重要保证，也是合理利用水资源的调解器。现行的水价政策基本依据是国发[1985]94号文，即《水利工程水费核订、计收和管理办法》，该办法推动了水利工程水费计收工作的全面展开，使水利工程由无偿服务转向有偿服务，对水利工程正常运转起到了重要作用。由于它是计划市场经济的产物，与目前市场经济难以接轨，主要存在以下几个方面的问题：（1）定价原则极不合理，导致水费标准偏低。主要表现在农业按供水成本收费，其成本不包括农民投劳折资形成的固定资产折旧，使得现行水费标准不到供水成本的一半，造成水费偏低；（2）没有将供水列入商品范畴进行定价和管理。长期以来，将水费计收作为有偿服务行为，收入当做事业性收费进行管理，有的地方政府将水费纳入财政专户管理，并按预算外资金进行调控。由此出现了各种不正常现象：收费难，拖欠水费甚至拒交的事时有发生，清理行政事业收费时往往被列为清理和审查对象，导致水费标准难以达到合理水平，且水费难以落实到水管单位使用；（3）水费标准背离市场价值，市场调节机制失灵。水费标准一旦确立，难以改动，其水费不能反应市场的价值，市场调节机制严重失灵；（4）水资源本身的价值被抛弃。水资源本身具有价值，此价值的产生是有水资源所有全所确定的，在水价确定时，完全没有考虑其存在，在某种程度上导致国家所有权的丧失；（5）缺乏科学的水价体系，现有的水价体系，没有充分地考虑各地水资源状况，缺乏调控的能力，导致地表水、地下水等价格比例失调，难以刺激地表水、地下水及降水等联调，导致不合理的开发利用水资源。

　　针对以上存在的问题，我们必须以水价改革为突破口，建立良好科学的水价体系和管理体制，主要包括：（1）修改原有《水费办法》，尽早出台且实施符合社会主义市场经济发展规律的《水价办法》，新办法水价制度体现市场经济运作原则，做到成本补偿、合理收益，体现一般商品的价值规律。考虑农业的具体状况，可以对农业粮食作物按完全供水成本核定，经济作物要加一定的利润；（2）适当考虑供求关系，采取市场调节，允许部分地区，在适当部门监控条件下，按供求关系调整水价，实行动态水价和超计划累进加价制度；（3）改革现行的水价制度管理体制，依据《中华人民共和国价格管理条例》，物价主管部门管理水价的核定、审批和调整，水管单位的收入是经营性收入，严格按照财会制度使用管理；（4）建立科学的水价体系，确保地表水、地下水及降水联调机制顺利实施。如对于河水灌区，为了充分利用水资源，充分利用地下水进行灌溉，适当提高地表水资源价格，地表水地下水资源的比价足以刺激地下水资源开发为限，对于地下水资源溃乏而地表水资源丰富地区，可以适当提高地下水资源价格，确保地表水资源合理利用，保护地下水资源。

　　致谢：本文得到我所罗其友副研究员的帮助，在此表示诚挚的谢意！

　　参考文献：

　　[1]姜文来著，水资源价值论，北京：科学出版社，1998

　　[2]沈坩卿，对水资源持续利用重大贡献，地理学报，1999，54（2）：189？90