水利工程管理体制改革的思考

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摘要：随着农村牧区改革的不断深化和社会主义市场经济体制的逐步建立，传统的农村牧区水利投入机制和经营管理体制越来越不适应农牧业发展的要求。河套灌区是全国最大的一首制灌区，总灌溉面积57.3万hm2，山旱牧区农田饲料草地灌溉面积8万hm2。近年来，巴盟在水利工程管理制度改革方面进行了大胆的探索和尝试，并取得了一些比较成功的经验。

　　 关键词：小型水利工程 管理体制 河套灌区 巴盟 1巴盟水利建设现状   建国以来，巴盟水利建设得到了长足的发展，河套灌区相继建成了三盛公水利枢纽工程、总干渠、总排干沟及灌区灌排水工程网络格局；灌区7级灌排渠沟系基本建成，灌溉面积由建国初的21.3万hm2发展到现在的57.3万hm2。 　　骨干灌水渠道包括总干渠一条，干渠13条，分干渠47条，总长度达2676km。排水沟包括总排干沟1条,全长257.3km,干沟12条,分干沟60条,全长1337km,支斗农毛渠沟7.4万条。山旱牧区建成水库33座，其中中型水库6座，小（一）型水库12座，小（二）型水库15座；塘坝3工程管理论文8座，扬水站50处，截伏流25处，打机电井6068眼，配套5378眼，大口井1914眼，人畜饮水筒井10776眼，供水基本井244眼，配套210眼，完成渠道衬砌工程3150km，低压管道1860km，同时因地制宜地发展了一些喷灌、滴灌、“112”集雨水窖工程。 　　初步形成了防洪、灌溉、排涝、抗旱、人畜饮水、水土保持等多功能的服务体系。这些水利工程对我盟抗御各种自然灾害，改善农牧民的生产生活条件，有效保障城乡人民生命财产安全发挥了很大的作用，同时也为我盟农牧业经济保持持续稳定快速发展提供了可靠支撑。 　　这些工程中，山旱牧区6座水库以及河套灌区支渠支沟以上属于国管，其他水利工程基本属于群管。几年来，巴盟河套灌区的群管工程管理制度改革取得较成功的经验，山旱牧区小型水利管理制度改革仍处于摸索和尝试阶段。 　　 2水利管理制度改革的必要性和紧迫性   随着社会主义市场经济体制的逐步建立，传统的水利管理体制越来越不适应农牧业发展的要求。 　　主要表现在：一是水利工程投入机制单一。“两工” 　　的取消和农村税费制度的改革，小型水利工程的建设资金已显得越来越短缺，发展后劲不足，水利基础设施和基础产业的作用得不到充分发挥，不利于农牧业的可持续发展；二是工程产权不明晰，责任主体不明确，建、管、用严重脱节，导致相当部分的水利工程设施老化失修，带病运行，效益衰减，很难实现对水资源的优化配置和科学合理的开发利用。如巴盟的水库工程，现存33座水库，实行公管的只有6座，其它的27座水库在农村实行家庭联产承包责任制以后，实行集体所有、集体管理，结果造成有人使用，没人管理，效益衰减，隐患重重，有一定数量水库已成为险库。三是由于管理方式陈旧，手段粗放，缺乏科学的灌溉制度、用水计划和一整套完善的管理制度，造成有限的水资源不能得到合理利用，不仅不利于深化测流量水和按方收费，而且对于上下游、左右岸的测流量水很难统一实施，造成全渠域或全乡按亩均摊喝大锅水现象。四是由于管理工作滞后，致使水事纠纷频繁，主要表现为村与村、乡与乡、旗县与旗县甚至于在更大范围内的水事纠纷，因此，建立一种按照水系，而不是单纯按行政划分的用水管理组织已成为一种必然发展趋势。这些问题的存在，从某种程度上说，已越来越阻碍着农村牧区市场经济体制的建立和完善。巴盟是农牧业大盟，今后要实现农牧业经济的可持续发展，改革现行的农村牧区小型水利建设和管理体制，积极推进小型水利管理制度改革进程，建立与社会主义市场经济体制相适应的水利建设与管理良性运行机制势在必行。 　　 3水利工程管理制度的形式和具体作法   近年来，巴盟在水利工程管理制度改革方面主要采取了组建农民用水者协会、用水合作组织、承包、租赁、拍卖、股份制或股份合作制等多种形式，初步建立起了产权明晰化、投入多元化、经营方式多样化、服务社会化的管理体制。尤其河套灌区的群管体制改革方面取得了突破性进展。改革主要有以下几种形式。 　　3.1农民用水者协会农民用水者协会是河套灌区建立的一种让农民直接参与灌溉管理和运营的组织，是一个具有严密章程和制度的民主管水组织。协会具有独立的法人资格，负责灌区内水利设施的维护和水费收缴，协调水事纠纷，监督水价执行。农民直接参与管理，形成了灌溉管理、工程养护、水费征收一体化的群管体系。这样一方面调动了广大群众办水利的积极性，同时农民也得到了不少实惠，用的是明白水，交的是清楚钱，既避免了搭车收费，又促进了节水灌溉。如乌前旗新安镇新安村农民用水者协会，成立后，针对渠道输水的实际，共同集资7000多元兴建节制闸2座，并对渠道阻水段落进行清淤，仅2000年前三轮水就节水10.9万m3，节约水费4300元。到2001年全盟经验收合格的协会共有371个，辖灌溉面积27.86万hm2，占河套灌区总灌溉面积的48.5%。 　　3.2用水合作组织农牧民用水合作组织是山旱区、牧区探索尝试的一种水利管理方式。适用受益农牧户较多，工程管理论文特别是跨村、跨苏木乡镇或者跨旗县的水利工程，在建立时打破行政区划，按水系、渠系范围组建农牧民用水合作组织，以它作为工程的“业主”、设施资产的所有者。这样一方面可以较好地解决农村牧区取消“两工”后水利投入短缺的问题。另一方面，可以按水系自身特点，较好的解快地域或流域间的水事纠纷。对于政府补助农村水利建设的资金所形成的资产，应明确归农民用水合作组织集体所有。 　　3.3承包承包不改变工程所有权属。承包一般偏重于设施管护、运行、服务。河套灌区近年来实行的渠长负责制和联水承包属于这种类型。联水承包是指： 　　联系总水量一次承包给承包人，进行节奖超罚。到2001年，经验收合格的联水承包渠道共有277条，辖灌溉面积10万hm2，占灌区总灌溉面积的17.4%。 　　山旱牧区的水库、塘坝、供水基本井、截伏流以及近年来建成的“380”人畜饮水工程多采用这种方式。据统计，1996年以来，共有6164眼机电井、63处乡镇自来水公司采取了这种管理形式。在荒山、荒坡、荒沟的治理中要调动当地群众和社会上经济实体实行承包经营，经营权可以视当地情况暂定为30年或50年，只要符合水土保持规划，不仅不应中止合同，同时国家还要在有条件的情况下在技术、资金等方面给予大力扶持。 　　3.4租赁严格地说，它与承包经营管理属于同一类型，因为工程产权没有改变，只有所有权与经营管理权分离得更进一步，租赁者在经营利润中获取报酬，同时也承担更多的经济责任和风险。“租赁”主要适用于经营性较强、可以自主经营，自负盈亏的农村水利工程,如水库、塘坝，在确保防洪的前提下，可通过灌溉服务收取有限的水费，同时可通过养鱼、旅游等多种形式经营。基本供水井及荒山、荒沟、荒坡的治理等可采用这种方式。 　　3.5拍卖拍卖一般要在明晰产权的基础上进行，采取公开竟标的形式，做到公开、公平、公正。在具体协议上要明确所要承担防汛、抗旱等任务。对于机电井、供水基本井等水利工程或长期无人管，老化失修，不能发挥应有效益的工程设施可采取这种形式。如荒山、荒沟、荒坡、荒滩的治理过程中可采取拍卖形式。 　　3.6微型工程对于农牧户自用为主的微型工程，实行“自建、自有、自管、自用”体制，如集雨水窖、大口井、筒井等水利工程，政府可酌情在经费上给予补助。 　　这类工程作为农民的家庭私有财产。农牧户自有工程自己用不完的水，允许在农户之间，平等协商，有偿服务。 　　 4强化措施加快水利管理制度改革   小型水利改革是解决农村牧区建设中诸多矛盾的根本出路，是深化农村牧区改革的重要组成部分，也是适应农村牧区经济体制转变的现实要求。 　　只有通过改革，才能逐步解决水利建设管理中的一些深层次的问题，才能实现水资源的统一管理、优化配置、合理开发和有效利用，推进水利产业化进程，才能为全盟经济的可持续发展提供可靠的物质支撑。 　　4.1加强领导，提高认识实施小型水利改革，涉及广大农牧民群众的切身利益，事关改革、发展、稳定的大局，各级领导都应给予高度重视。各旗县要出台有关配套的政策措施，认真总结经验，把小型水利管理制度改革纳入目标考核内容，及时解决改制中存在的实际问题。各级水行政主管部门作为政府的职能部门，要把这项改革作为深化农村牧区改革，加强农牧业基础地位，加快农牧业和农村牧区经济社会发展的大事认真抓好。 　　4.2加大宣传争取支持各地要充分利用会议、新闻媒介等形式，大张旗鼓地宣传小型水利改革的重要意义、目的、方式方法和政策规定，消除思想障碍和顾虑，做好群众的深入细致的思想工作，帮助干部群众进一步解放思想，坚定信心，争取广大干部群众的支持和参与，推进水利改革的顺利进行。河套灌区，要在扩大改革成果的基础上，加大轮次收费、亩次计费的宣传力度。在山旱牧区，旗县水利部门要积极主动地切实加强改制后在工程规划、合同监督、价格管理等各个环节的服务，加强业务上的指导和监督。强化在水资源、工程布局、防汛抗旱等方面的统一管理。 　　4.3因地制宜分类指导巴盟小型水利设施种类较多，各地的情况也千差万别。在改革中要坚持因地制宜，不搞统一模式，宜租则租，宜股则股，宜卖则卖，宜包则包。无论采取什么形式，都要坚持公正、公平、公开、竞争的原则，都要充分尊重广大基层干部群众的意愿，调动社会各界办水的积极性和创造性。 　　水利改革是一项复杂的系统工程，我盟尽管在改革中取得了一定成绩并积累了一些经验，但仍需大胆学习借鉴外地先进经验，因地制宜，使巴盟的水利管理体制步入良性运行轨道，为国民经济的持续快速健康发展做出更大的贡献。