一出情节复杂的政策连续剧

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本报1月27日5版刊发了一篇读者投稿并用笔名发表的《反思施工图审查制度》，之后接到一些读者来电，对这项制度及文章发表自己的看法。

施工图审查制度从1999年左右开始试点，已经历了15年。其实在这个过程中，有关这项制度实施的必要性、机构、性质、定位、角色、方式、范围、程序、责任、收费等等很多方面一直都有争议存在，而且站在不同的立场都有其道理。

作为行业媒体，本报对施工图审查工作多年来每一次的变革和重大举措也基本都有报道。在此欢迎业界人士继续就此问题进行深入探讨，我们将客观地刊发各方面的意见以促使行业管理制度的完善。欢迎大家投稿。

本文是本报记者对多年来施工图审查制度实施过程的一些梳理，以便读者更清楚实施的背景以及变化情况。错误之处，也欢迎读者批评指正。

2000年1月，国务院发布了《建设工程质量管理条例》首次提出“建设单位应当将施工图设计文件报送建设行政主管部门或者其他有关部门审查。施工图设计文件未经审查批准的，不得使用。”2000年2月建设部即下发《建筑工程施工图设计文件审查暂行办法》(建设[2000]41号)，明确了施工图审查的性质是政府主管部门对建筑工程勘察设计质量监督管理的重要环节，是基本建设体管理制改革和政府职能转变的客观要求。

当年9月份，国务院令《建设工程勘察设计管理条例》出台，又一次强调“施工图设计文件未经审查批准，不得使用”。2001年起，各地开始发展审图机构，在房屋建筑工程中全面落实这项制度。

操作有分歧

这项制度实施多年以来，应该说基本做到了上述要求。但自这项制度出台即开始的审查机构的性质以及制度设计的合理性和必要性等关键问题以及收费标准、审查责任等具体问题的定性却一直备受争议，体现在实际操作中也因为理解不同而各显特色。与此同时，市场行为又导致了审图过程中的诸多问题，比如压价竞争，收受“红包”才缩减时间，低水平审高资质，只收钱不负责等各种行为为这一制度的实施投上了阴影。

而各地所采取的委托方式也多种多样：有的是政府直接委托，这种情况多属于仅有一家审查机构的地区；有的采取政府抽签确定受托方，这种情况基于审查责任是政府承担，政府对委托要有所调控，但又要避免由政府指定可能诱导部门及工作人员产生不正之风；不少地区考虑到审查费用由建设单位支付，所以采取由建设单位自行委托审查机构的做法，也就是市场化的做法。

行政不许可

2003年8月，酝酿许久的《行政许可法》出台，将于2004年7月1日开始执行。当年3月，有消息称上海《解放日报》的一篇有关施工图审查问题的简报引起曾培炎副总理的关注，并在上面做了批示。6月初，国务院决定取消和调整的495项行政审批项目中，施工图设计文件审查被列其中。

2004年初的十届全国人大二次会议上，全国人大代表、福州市城乡建设发展总公司总工程师罗蜀榕提交了一份“关于改进施工图审查工作的建议”。

建议提到，法规明确了施工图审查的责任主体是建设行政主管部门，即使委托审查机构进行技术审查，也不能转移最终的审查责任。另外，本着谁委托谁付费的原则，也应由委托机关支付审查费用。而《办法》却又规定：“施工图审查工作所需经费，由施工图审查机构向建设单位收取”。目前，施工图审查机构是多种所有制形式(事业、国有、股份、民营等)并存的中介机构，这种由政府委托、受托方是中介机构而又由建设单位付费的做法造成疑惑，施工图审查是政府行为还是市场行为？中介机构收费、政府承担责任的做法是否正确？

从法律明确地位到退出行政审批，施工图审查何去何从？各地又开始了不同的尝试动作。以上海为例，2003年，上海市要求15家审图机构与建委签订“建设工程施工图设计文件审查委托书”，目的在于进一步明确审查机构是接受建设行政主管部门的委托，是行政行为。2004年年初又提出明确施工图审查不再作为建设项目审批的环节，取消收费，而是作为设计单位完善内部质量保证体系，确保设计质量的管理环节；明确设计单位是建设工程设计质量的责任主体，应对设计质量负总责。同时进一步加强设计保险的力度，准备将施工图审查归纳到设计保险这一市场行为上。具体设想是由开发商、保险公司、审图机构三位一体，要求所有的工程项目都参与设计保险，而保险公司收取的设计保险费中将有一块费用用作施工图审查。审图公司的审图取费也将由原来向设计单位或业主收取，转向保险公司。但此种方法并未开始实施，还只是处于探讨阶段。同时也有其他的尝试，比如青岛的做法是9家施工图设计审查机构联合出台“自律公约”，明确施工图设计审查不再作为建设行政主管部门的一项行政审批事项，而改为行业自律，但依然是基本建设程序的环节之一。

柳暗又花明

从以上做法中可以看出，各地政府对这项制度存在的必要性认可度很高，因此会以各种方式为审图寻找合理的依据，而建设部更是以实施几年来的实例对审查制度的问题和今后的发展做了客观的分析，对其重要性和必要性又进行了大量的调研，向国务院提交了一份正式报告。有所巧合的是，2004年5月23日，法国戴高乐机场事故发生，人们对审查制度也赋予了更多的责任和期待。在此背景下，2004年8月23日，建设部令《房屋建筑和市政基础设施工程施工图设计文件审查管理办法》(第134号)发布，即日起施行。这部抢在7月1日《行政许可法》执行前于6月29日议讨论通过的行政法规，又一次确立了施工图审查制度的法律地位。

134号部令在《建筑工程施工图设计文件审查暂行办法》(41号文)的基础上，再一次明确“国家实施施工图设计文件审查制度，施工图未经审查合格的，不得使用”。并对施工图审查又进行了更为详细的规定，更加明确了审图目的与依据、适用范围、审查制度、管理职能等内容，也更加明确地阐明了“审查机构是不以营利为目的的独立法人”。此外相较于上一版，明确了“审查机构对施工图审查工作负责，承担审查责任。施工图经审查合格后，仍有违反法律、法规和工程建设强制性标准的问题，给建设单位造成损失的，审查机构依法承担相应的赔偿责任。”不过这并未终结审图是市场行为还是政府行为的争议。

面对这种种的矛盾，有些地方又出新对策，比如将工程项目的施工图审查实施“归口管理、统一收费、分头审图，实行登记制”等方法，试图对纯市场商业化运作引发的诸多问题起到一定的遏制作用。

比如，2011年1月1日起，宁波市行政区域内的房屋建筑和市政基础设施工程施工图设计文件审查机构运作模式调整为实行政府监管下的“项目统一受理、统一任务分配、统一审查标准、统一规范收费”的制度。由具有资质的审查机构联合设立宁波市施工图审查服务中心，免费受理施工图审查项目的申报。管理信息系统将自动确定一家审查机构对该项目进行审查。

上海市于2010年底根据《上海市建设工程行政审批管理程序改革方案》，提出要解决建设项目行政审批环节多、手续烦、费时长等问题。方案中对企业投资的核准、备案类项目，将初步设计审批和施工图审查整合起来，实现“二合一”，提高工程设计阶段的审批效率。“审改方案”还将审查机构承接任务的方式从原来的市场竞争改为“随机抽取”两家，设计单位“二选一”的方式，与此同时成立了“上海市建设工程设计文件审查管理事务中心”具体落实审改方案中设计文件审查环节的管理工作。从2011年4月开始执行。

2013年4月27日住建部发布了新版《房屋建筑和市政基础设施工程施工图设计文件审查管理办法》，再一次确立其法律地位，同时对此间各地的一些“去市场化”做法进行了认可，鼓励有多个审查机构的城市采取摇号、轮候、计算机程序评分选择、行业自律协商等方法实施送审。

尽管如此，从上篇文章的反响来看，无论从必要性还是操作性层面来看，争议也还是会存在。不过真理总是越辩越明，相信公开光明的讨论一定有助于完善工程设计质量管理制度。