李铁：政绩工程并非体现于建高楼大厦 以人为本改革才重要

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中国城市和小城镇改革发展中心主任 李铁

中国城市和小城镇改革发展中心主任李铁建言，如果真正实现以人为本的城镇化，以更多的中低收入人口的人为本，以外来人口为本，就必须调整城市发展的框架，不应该把房地产的发展，大兴土木的建设政绩工程放在政府决策的首位。

大城市落户条件苛刻比移民还难

Q：农村人口转移到城市来，在您看来，一些地区正在试行的户籍准入制度，比如积分制，是否能够改变因户籍所带来的一系列问题?

李铁：现在中央已经明确颁布了未来户籍管理制度改革政策，但是大家提出三个一亿人的目标，在整个改革过程中来实现一个稳步有序发展的进程，进行一系列的制度设计。

中国两亿七千万所谓的外来人口，比如农村人口，有一亿多是在乡镇就业的，一亿多是跨省就业的，同时还有七千多万城镇间流动人口。这么多的流动人口一次性放开，我想没有一个城市能承受得了。北京一次性放开800万的人口，恐怕对公共管理、教育、医疗、住房都会带来巨大的压力，如果政策一旦颁布，会形成预想不到的相反效果。深圳1200万人口，本地人口不到300万，四倍原本地人口的外来人口一次性解决也是做不到的。

所谓稳步有序前提是，逐步释放户改的能量，逐步的解决一部分人城市落户问题，其他的改善要通过农民工市民化政策逐渐完善。我们提出了稳步有序的目标，给了地方自主裁量户籍制度改革决定权的空间。我们怎么让地方政府能够更明确的认识到中央对实行户籍制度改革的出发点和动机，因为现在整个户改已经涉及到城市居民群体和外来人口群体利益的纠葛。固化的利益结构已经形成了，所以，强烈的排斥作用导致户籍管理制度固化。

打破现有制度，城市居民的决策权主体愿不愿意释放利好给广大外来人口，释放给谁，这就是改革所面临的最大挑战。到目前为止，另一种倾向出现了，就是地方为了确保中央政策的实施，提出户籍制度改革的条件，通过积分制来实现，而积分制的条件相对苛刻严格。户改原来美好的预期就变成了条件许可制，而这种条件许可制甚至比移民还难。

中央所希望的通过户籍制度改革实现城乡一体化发展，实现城镇居民和农村居民社会和谐稳定，通过户改来带动消费经济目标能否实现?恐怕中央政策和地方政策在这里就发生了巨大偏差。所以，我想户籍制度改革的文件已经下达了，政策已经颁布了，但在实施过程中不希望地方政府把它作为一种门槛，应该认真的去解决长期在城镇就业的农民和外来人口的落户问题和公共服务问题。

解决这些落户问题和公共服务问题，涉及利益调整，涉及财政支出，不能忘了，这部分群体已经给城市做出了长期的贡献。在城镇就业几十年，已经缴纳税收，这些人有权利在这里享受这一切。但是怎么来解决，用什么方式来对待，这是考验地方政府对贯彻落实十八大的有关精神的试金石。

从另一方面看，也要调整政府的观念。如何认识外来人口、流动人口、农村人口在城市中所发挥的作用。从城市长期的人口结构上、就业结构上、劳动力技术人才的更新上和城市的活力上怎么来看待这部分人口，我觉得绝大部分城市管理者没有清楚意识到这个问题，只把他们看作低素质低收入的农民，其实这部分群体不是一个简单的农民，他们是农村的精英，敢于背井离乡，到城市挑战，是最有活力的人。

世界上最发达的国家和城市都是移民形成的，移民过去的不都是富翁，而是从事最低端职业，到二三代变成城市精英和城市组成群体，他们是城市最具有活力的血液。

每多一个高端人才就要匹配四五个劳动力进行服务

Q：为什么现在城市会出现劳动力短缺，而很多农民又是无业状态?

李铁：城市的劳动力短缺，技术劳动力短缺，原因在哪里?这些流动人口没有长期的就业预期，就没有对自己技术能力提高的主动需求。举个例子，为什么在城市的保姆严重短缺?在城市里就业的小女孩，三五年就要回家结婚，然后在家生孩子再也不回来，她怎么提高自己的家政服务水平?现在好的金牌月嫂一个月工资达到两万。什么情况下工资这么高?市场短缺，严重的稀缺。原因在哪里?就是城市户口把她限制在城市外了，没有长期的预期。

大量的服务员就业人口把自己最好的青春耗费在城市，没有在城市完善和改造自己，因为城市不提供长期预期，这就是户籍制度改革最大的弊端，也是城市管理者如何来认识问题，短期和长期行为的一种判断和较量。所以，进行户籍制度改革，不仅仅是制度问题，也有城市管理者的观念问题。

一个城市的更新，不仅仅是产业的更新，更重要的是人才更新，人才的更新不仅仅是所谓高端人才的更新，更多的是中低收入人口的更新，这样才会带来整个城市的活力。

而且，城市不是由富人组成的。城市是由多元化的人组成的，富人只算少数。每年北京有15万户口落地，他们进了北京以后要消费，相应的服务人口应该是他们的数倍以上。所以，在任何一个城市，只要有高端人才进来，一定要相应配套四到五个人进来同时进行服务。那么，就构成了现在城市人口的基本结构。可恰恰这四到五个人进城是短期行为，城市有需求，但问题是没有户口。

所以，从城市人口结构长期发展，技术更新、产业更新、人才更新的角度来看，要重新认识外来人口、流动人口，提出更为实际迫切的落户政策，这需要对城市发展有深刻的认识，而恰恰大部分的城市决策者是短视行为，强化户籍制度的排他性，强化城市人力资源的封闭性，使得当前城市化存在很多问题，发展机制上就失去竞争的优势。

大城市截流了小城市的利益导致大量资源浪费

Q：从京津冀一体化来看，更多的地方选择城镇化是大而强的概念。比如很多城市或者地方省会都市圈的建立，您怎么看待这种超大城市和区域经济的竞争?

李铁：中国城市是个等级化的管理体制，大量的计划经济调动资源的分配方式，下达的土地指标被高等级城市不断的截流，城市和城市之间的管理也会对地方基层政府，中小城市政府带来大量的约束，也会使一部分资源被交到上级政府。这个过程中，30年的城市化过程中发展是不平衡的，而这种发展不平衡不完全是市场经济的结果，更多的是强烈的行政行为。行政行为就是上面的资源被截流到高等级政府，下面的资源也被交到高等级政府。

这种情况下，中心城市、省会城市发展越来越快。你带来了大量的行政资源，市场资源也就跟着进来，在这个过程中造成的后果，就是城市资源配置效率的低下，导致大量资源的浪费。同时也抬高了城市发展的成本，使农民更难以进城。

所以，我们要面临一个选择，既然获得这么多资源，应该更多的承担人口承载的作用。最近颁布的一些政策，恰恰回避了这个矛盾，反而使更好的城市，以特大城市为名，不去承担人口进入的责任，我觉得应该在未来的城镇化政策机制中进行调整。

此外，要给中小城市发展的活力，大家有平等的发展机会，人口的流动会尊重市场化的选择。在国际上，所谓的城市发展规律是一定向着特大城市发展，这些城市一定是在市场的活力下去吸引更多人口，形成更多的发展机会。反观中国的城市化进程，所谓特大城市、大城市、中等城市、小城市，包括建制镇，如果按照国际的规律，人口向大城市或特大城市流动是一个最基本的规则。如果按中国特色的城市化发展道路，行政等级来控制资源的背景下，调整资源配置方式，去给更多的中小城市发展机会，有可能会带来资源要素和人口空间流向的变化。

过去我调查过很多中小城市，有很多小城市非常有活力，但行政权力被剥夺，资源被拿走。所以，容纳外来人口的能力大大丧失。我想必须要进行行政区划管理体制改革，给这些中小城市更多的活力，能迅速的增长成大城市和特大城市。在平等条件下竞争，人口流动的空间流向就会更合理。

Q：现在土地财政遇到很大的困境，在这种困境下您认为地方政府卖地收入减少是否会阻碍城镇化的进程呢?

李铁：总理讲话提到新常态、新机遇。土地财政是老常态。所谓老常态，通过老常态的方式来刺激经济增长，可能越走越错，越走越远。所以，新常态，我们是不是调整经济增长方式，调整城市的发展模式，使过去的政府和市场双重推动的经济增长，来降低城市发展成本，这种模式不再用它来主导我们未来的经济预期。

怎么样更多的注入市场的活力，怎样更多的去降低政府对土地财政的过度依赖，中央政府在这个问题上态度是非常明确的。比如说为什么不继续采取强刺激政策，比如说为什么对所谓经济增长的下滑不做过度敏感性的反应，都是为未来的机制转换、调整模式来实现新常态来进行政策和经验的积累。

政府的作用被扭曲时就要自己把不合理的政策给砍掉

Q：在城镇化的改革中，关于政府主导一直争议很大，您怎么看政府主导的城镇化?

李铁：中国的城镇化，大量的制度是政府设计的，户籍制度是政府制定的，土地制度也是政府制定的，行政管理体制也是政府制定的，所谓政府主导，我想解铃还得系铃人。要主动取消不利于城镇化发展的，阻碍市场经济进程的，妨碍要素流动的障碍。为什么克强总理反复讲要坚定不移地取消审批权限?让社会取消行不行?取消不了。一定是政府主动的把自己的审批权拿掉。所谓抛去主导就是政府一定自己动自己的尾巴，自己砍自己的肉，把不合理的政策给砍掉。

Q：那您认为在城镇化过程中，走市场经济路线，比如说某些地方政府在调控中，采取大市场行为，您觉得可行吗?

李铁：政府怎么尊重市场的规则，有很多历史的传统的因素。很多人否定了政府的作用，政府是有一系列的负作用，但它也有正作用。中国为什么是世界工厂?很多人说这是市场作用，我不赞同。因为是世界工厂的前提是成本低。我们知道中国在世界上的产业竞争力，创新占比很低，通过低成本建立的世界血汗工厂的比重非常之高。谁在压低成本?就是制度自动压低了劳动力成本，压低了土地成本，压低了环境成本。所以，只有政府能和企业家去花费无数的精力调动资源来投入和招商引资，来给予各种好的条件，带动经济增长。

走到今天，面临严重的困难，困难在哪?当政府的作用被放大，从一无所有，到增加无数利益的组合时，政府的行为就发生扭曲。扭曲的第一个表现就是短期行为、政绩行为和错误的投资行为，导致大量的资源浪费。第二，政府面临的成本越来越大，难以承受。过去招商引资成本很低，现在必须通过卖地来弥补，卖地弥补的结果就会导致房地产发展的恶性膨胀，债务增加，最终难以承受。

举例来说，政府卖地，征地成本大幅度增加，为什么不把招商引资的权利交给农民?让农民去招商引资，他们土地利用效率也很高，成本也很低，为什么不能改革土地管理制度?这就是改革必须要承担的责任。两权相害取其轻，两权相利取其重，交给农民，让他们来完成招商引资的过程，政府加强监管，不去负担过多的征地成本，城市发展模式会通过止损机制向良性方向转换，就会完成从老常态向新常态的过渡。所以，政府怎么做，有无数的选择，但目前应该选择对的，而不是选择错的或者不选择。

以人为本的城镇化不是大兴土木的建设政绩工程

Q：很多人说城镇化注重在城市建设上，一些人又认为城镇化应该做到是以人为本的城镇化，您怎么看人的城镇化?

李铁：从国务院颁布城镇化发展规划已经明确强调以人为本。所谓以人为本就是户籍制度改革，能不能市民化。另一方面，提出可持续的发展目标，低碳、绿色、方便、宜居的发展目标也是以人为本。不要再把城市发展停留在建设，停留在视觉，停留在政绩和短期行为上，更多要考虑城市的长远发展。

城市发展的模式决定了未来能不能实现以人为本。如果真正实现以人为本，以更多的中低收入人口的人为本，以外来人口为本，就必须调整城市发展的框架，就一定不会把房地产的发展，大兴土木的建设政绩工程放在城市政府决策的首位，这两者关系是非常明确的。

Q：作为城镇化的权威专家，您能设定一个改革时间表或者是路线图吗?

李铁：中央提出未来的城镇化政策，其实已经明确改革的方向。尽管有很多政策存在着巨大的争论，比如户改，到底强制力有多大，怎么来推进，确实有争论。中央和地方政策存在巨大的偏差导致很多政策难以实施，但基本目标是清楚的。比如土地制度改革，存在着巨大的争论，宅基地问题，流转问题，产权问题，物权和财产权问题，现有的土地制度面临巨大挑战，而这种挑战直接涉及到政府的财政管理体制，土地出让金必定是财政的重要来源，也涉及到城市基础设施的供应能力，以及政府的金融问题、债务问题，这些改革不是一个简单的争论问题，更多的是利益问题。既然有观点分歧，又有利益问题，就使改革在全面推进过程中遇到严峻的制度上的挑战。

还有一些没认识到的问题，比如行政管理体制，怎样给中小城市释放活力，如何调整行政区划，进行投融资体制改革等等，中央十八届三中全会已经提出了明确的战略性要求，但是到具体操作层面还有一段距离。最近提出很多试点，有争论的问题，通过试点先试，试完以后再总结经验，进一步的完善政策，然后再推广。这些试点政策已经开始逐步的实施。

无论试点，还是政策的贯彻落实，首先需要对政策的理解，对未来改革方向的理解和目标的理解，而且要在利益选择中做出权衡。在推进改革的问题上和经济上所带来的收益和风险上还缺乏足够的分析。比如两权相害取其轻，两权相利取其重，在这个轻和重之间做出什么样的抉择。所以，我来谈改革时间表，到2020年的目标，刺激经济要有更多要素的流通，更多市场机制的出现，更多权利的下放和整个经济运行机制的协调，需要在改革上更进一步的信心、勇气，以及更深刻的探索。

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