仇保兴副部长在全国数字化城市管理工作总结交流会上的讲话

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（2010年6月22日）

同志们：

　　今天我们在秦皇岛召开全国数字化城市管理工作总结交流会，将要总结、交流数字化城市管理几年来的成绩和经验，研究推进下一步数字化城市管理工作。下面我讲三点意见：

　　一、认清城市管理发展趋势

　　（一）城市管理的成本和难度越来越高

　　俗话说城市需要“三分建设，七分管理”，建设城市需要花三分力气，但是“管理”却要花七分力气。我国有些城市社区、建筑设计与建设花了大本钱，呈现出“现代化气魄”，但管理滞后、维护不善造成市民和游客意见纷纷的例子不在少数。城市管理的成本和难度为什么会越来越高呢？第一个原因是，从空间结构上看，我国的城市绝大多数都是人口高密度城市，而且随着城中村、棚户区和旧城改造的进一步推进，人口密度还在处于不断加剧的趋势。我国大中型城市平均每平方公里建成区超过一万人，属于全球密度最大的类型，再加上不少城市正处于不断扩张之中，很多城市每年增加的人口少则2%，多则5%，最多的甚至达到10%。有的城市从一个小农村发展成现代化大都市仅仅用了20多年的时间，世界上没有任何一个城市在短时间内会增加如此多人口。第二个原因是，我国现在是城镇化、机动化、信息化、市场化、全球化同步进行，城镇化受到众多的因素影响，完全处于开放性、流动性、快速扩张时期，此时的城市其管理难度要比以往城市管理难度更大、更有挑战性。第三个原因是，我国城市人口密度很高，一旦发生灾难和社会冲突造成的危害就会很大。美国100多年来美国城市的人口密度下降了3倍，其中一个原因是上世纪50年代苏联成功研制原子弹以后，为防止潜在的核战争可能给城市带来毁灭性的破坏，美国决定把城市空间发展模式转向平面化和郊区化。机动化和城镇化叠加的时代的特征是私家车使人们对休憩的空间有了更大的选择权，能够远离城市中心区。对我国而言，由于城市人口密度高，我们每个人的能源消耗，特别是交通能源的消耗比美国要低得多，大概是美国的八分之一。而过度郊区化的结果使一个美国人消耗的能源等于五个欧盟人。因此，我国不能走美国式的郊区化之路。这样一来，在我国的城市中一旦发生社会动乱和灾难所造成的危害就会比低密度城市要大得多，如发生在城市的地震、煤气罐爆炸危害就要比低密度城市要大几十倍。

　　（二）城市管理资源分散程度越来越大

　　300多年前，英国工业革命刚刚兴起的时候，仅靠一个卫生管理机构就能垄断当时的工业城市的管理。而进入现代化工业文明时代，城市产业门类剧增，从事各种专业的人口也倍增，各种各样需要规范管理的行为也快速提升，此时，各种各样的城市管理专业队伍的兴起就是自然而然的事。建国以来，我国涉及到城市管理的部门增长了十来倍，如有线电视、无线通讯、网络、天然气等行业管理都是近些年产生的。随着现代化步伐的继续，新的城市管理机构还将不断增加，专业化的部门还将不断出现，可能有些专业化部门甚至是现在没听说过的。正因如此，城市管理资源的分散是不可避免的，资源分散就需要进行整合，而数字化城市管理就是一种对这些管理资源进行优化整合的系统平台。

　　数字化城市管理通过数字化指挥协调、监督、评价的手段把各种分散的专业队伍力量进行整合，并通过高效评估，发挥他们的潜能，提高其整体管理效能，这正是数字化城市管理的特点之一。过去有人说我国城市管理的困境是“七、八顶大盖帽管不了一个破草帽”，这是因为社会进步使城市结构日益复杂，社会分工越来越细，同时缺乏整合的能力和相应的平台。因此部分城市成立了综合执法局，但新的问题又出来了，一个城市综合执法局需执行多少部法律？以北京为例，要执行150部法律。一些执法局成员叹苦道：不管叫谁去执法，这些法律条文都难以背清楚，这样如何能够建立起高水平的执法机制？而且随着法制进程的加快，法律出台越来越频繁，平均每年以几十个新法的速度出台，届时综合城市执法管理就将遇到更大的瓶颈，这就需要通过数字化城市管理系统平台来整合管理资源。

　　（三）数字化创新速度越来越快

　　目前，数字化城市管理系统的建设和运行成本越来越低，通讯技术越来越先进，传输的速度越来越快，存储容量也越来越大。近二十年来，集成芯片的发展完全符合摩尔定律，每一两年价格就跌一倍，同时运算能力却提高一倍，这样的趋势到现在还没有停止，还将继续下去。因此，基于电子芯片运算的数字化管理系统的建设成本也在不断降低，性能在不断优化。新产品、高技术的不断涌现，也为城市管理者处理日益复杂的管理问题和众多挑战带来了希望。

　　以上就是我国城市管理呈现的三大趋势：即城市管理难度越来越大、资源分散度越来越大、数字化创新速度越来越快。只有认识到这三大趋势，才能够准确把握时代的脉络，正确选择和及时创建数字化城管的工作系统。到现在为止，全国665个城市中已经有128个建立了数字化城管平台，但目前这128个数字化城管平台仍有良莠不齐的现象，有的非常好，但也有的相当糟糕，有的就是形式主义。我们必须要认清数字化城市管理的意义和面临的趋势，真正做到数字化管理系统的低投入建设、高效率运转。

　　但必须要指出的是，近几年来，我国的数字化城市管理建设事业取得了一定的成效。突出表现在三方面：一是城市管理队伍处理现场问题的速度大大加快。原来需要几天解决的问题，现在几个小时，甚至几分钟就能得到反馈和解决。二是网络整合能力越来越强。新成立的部门，只要是为老百姓直接服务的职能都被这个网络整合，成为这个网络的有机组成部分。根据梅卡夫定律，网络参与者越多，结点越多，传输的速度越快，网络的整体价值就越高，所以越多部门整合在一起，会造成数字城管系统的整体效果优化。现在不少城市数字化城管平台越来越被管理部门所倚重，越来越为老百姓所喜欢，已经成为现代化城市管理不可缺少的手段。三是通过数字化城市管理带动了城市的各行各业信息化管理，促进了城市数字化产业的发展。数字化产业的本质就是“多用信息，少用能源”。数字化产业符合生态文明，符合现代化城市管理，符合信息化道路发展，符合促进民族科技创新、经济振兴和内需增强的时代需要，是一个方兴未艾的新型产业。

　　二、找准数字化城市管理问题

　　在数字城管推进的过程中，各地虽然已经取得了不少成绩，但仍存在不少问题，主要表现在以下三个方面：

　　（一）重平台建设，轻管理制度

　　部分地区投入不少资金建设数字城管平台，引进先进的设备，建机构、配编制，指挥室面积非常大，经费充足，但由于管理机制不够健全，仍无法有效解决实际问题。例如，部分数字化城市管理机构内部环境很好，但外部服务却不尽人意，形成鲜明的反差，说明存在严重的管理问题。数字化是人机对话的巧妙组合，是领导能力与现代化通讯技术的有机结合。部分城市没有应用好数字化管理平台系统整合机制，没能使数字化管理平台发挥出对各类城市专业管理部门的指挥、协调、监督和效能测评等方面的作用。

　　（二）重硬件形象，轻实用效率

　　部分城市数字化城市管理平台建设过于追求形象，而不注重实用性。例如信息采集效率低下，信息反馈机制不够健全。现场反馈回的信息不能够被及时研究，问题就无法被有效处理。信息采集员仅仅是信息的传递者，即使服装统一、形象良好，也不能真正起到监督执行的作用；处理问题的工作人员，即使配备城管通等先进设备，但没有责任心也不能及时有效地处理问题，从而导致整个系统信息获得不准、不及时而失效。

　　（三）重新建扩建，轻资源整合

　　部分城市数字化设施重复建设的现象十分严重。从实际效能来看，一个完整数字化的管理平台，就可以把城市规划建设的各级档案和各种管道及管网统一管理起来，这就需要各地政府充分整合资源，而不是每个职能部门都要建设自己专属的数字平台。还有部分城市政府盲目投资新建扩建数字化城市管理平台，而不注重提高系统的监管效能，从而导致系统建造成本高、维护困难，造成严重的浪费。

　　解决好以上三大问题，我们才能全面推进、改善数字化城市管理。

　　三、改进数字化城市管理若干重点

　　完整有效的数字化城市管理系统具有三个环节：一是网格化的现场管理。信息采集员应竞聘上岗、优胜劣汰，确保需要现场收集的数据做到实时采集。二是市场化的信息采集。鼓励成立专门的信息采集公司，聘用专门的信息采集员，对信息采集不合理、不及时的可直接追究公司责任并将其淘汰出局。三是智能化的指挥协调机构。实现人工智能与数字处理系统双重优化使用。

　　数字城管系统的关键环节就是信息由谁来采集，采集完成由谁来改进、如何处理。比如，现场信息员到场后，发现哪里有堆垃圾，上报给指挥中心，指挥中心就会马上有人判断，这堆垃圾属于哪个部门来处理，之后马上就发出信息告知该部门，并对该部门的处理效能进行数字化倒计时。对特别复杂的现场问题，需要有指挥决断的能力与之相适应。我在杭州任市长的时候，曾请几个退休的老同志帮助分析12345服务热线反馈的复杂问题应该如何解决，让哪个部门去解决比较好。12345服务热线所有的接线员都是后备干部，每天还有五个老专家集中办公提供帮助，有问题就会集体商量，找出解决办法。三个月下来，这些接线员都成了处理群众问题的行家。我认为，后备干部应该到信息化平台的指挥中心去锻炼，这些工作实际上就是现场的群众工作。

　　全面提升数字化城市管理水平，要抓住以下三个重点：

　　（一）更快地发现问题。对一般管理问题应实时化处理，复杂问题咨询专家，应急问题启动预案。例如，气象预报今天有大暴雨，本身这个系统一级响应是什么，二级响应是什么，危急的洪涝会遇到什么问题？怎么应对？数字化管理与预案编制相协调是高效管理的前提条件，这样就能做到心中有数。

　　（二）更有效地解决问题。采集的信息送下去以后，哪个部门来解决，解决得如何？如果接到许多信息，相关部门处理不处理一个样，处理快处理慢一个样，处理好处理坏一个样，整个数字城管系统就会瘫痪掉。不管涉及城市管理的多少个部门，系统对每个部门都应分门别类进行监控。解决现场问题的好坏、快慢，城管系统都有记录，都有专人分析这个记录，而且还要和新闻媒体挂钩，让人民群众来监督，及时做出评价，促使相关部门改进服务，系统才能不断优化。

　　（三）更好地监督考核。信息处理要越来越实时化，处理完毕之后要有系统“自动”地进行评价、打分和奖励提示，对于处理不及时或效果不佳的单位要严格处罚，而且既要有相应的行政处罚，再配合有效的新闻舆论批评。我们的干部最怕两件事发生，一是失位子，二是丢面子。这两种处罚既丢面子，又会失位子，双管齐下，系统就能充分发挥作用。所以优质的数字城管系统并不是说装备了多少先进的技术装备就能做到信息有效处理，而是这个系统有没有真正本着为人民服务的要求，形成信息处理、分析、反馈、评判的闭环控制机制，从而提高城市管理的工作效率。信息化、数字化给了我们提高效率的手段，但不是可以代替工作本身，这一点我们一定要牢记，实际工作中一定要进行公平、公正、严格的评价、监督、奖惩。这才是数字化城管活的灵魂。

　　我们还要对全国数字化城市管理工作建立一系列奖惩的机制，对各地的系统效率做出评判，奖励好的，鞭策落后的，并通过媒体舆论进行披露。通过这个机制，对试点城市传导一种压力，有了压力，才有动力；有了动力，才可能掌握最新技术，才能及时完善系统机制，才能持续提高管理水平，才能更好地为人民服务。