我国水利资金配置问题研究

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简介： 水利资金配置的全程控制一般由组织、经济、技术和合同措施组成。在具体实施中，主要是对项目的决策（立项）阶段、设计阶段、招投标阶段、施工阶段、运营阶段和分配阶段进行控制。
关键字：水利 资金配置 问题

一、水利资金配置存在的问题
　　１．水利资金配置量无稳定增长机制

　　①水利资金占GDP的比重持续走低。国外水利资金投入占GDP的比重一般稳定维持在2％以上，从而保证了水利投入随经济的发展而稳定增长。而我国1952～2000年水利财政支出占GDP的比重平均只有1.17％。从时段分析，也只有“二五”至“五五”时期的比重在1％以上，20世纪80年代以后的“六五”至“九五”时期却出现持续走低的局面，均在1％以下。

　　②水利财政支出占财政总支出的比重持续低迷。国外水利财政支出占财政总支出的比重平均为5％左右。而我国1952～2000年平均比重为4.2％，只有“二五”、“五五”时期其比重在5％以上，分别为5.2％和5.9％，其余绝大多数时期均在5％以下，最低的“七五”时期仅占2.7％，这说明财政对水利的支持力度是不够的。

　　③在各种基建支出中，水利基建支出所占的比重最低。新中国成立以来水利基建投资占国家基建总支出的平均比重不足4％，尤其是80年代以来，各种基本建设的投入及发展极不协调，水利所占比重一直持续降至3％以下，以致水利成为制约经济发展的“瓶颈”。

　　２．水利资金的配置机制运行不畅

　　水利资金的配置机制，是指在资金的筹集与运用中配置主客体采取何种方式和手段分配资金并分布不同项目之间相互关系的总和。由于水利资产的特殊属性，决定了水利资金配置机制为：政府主导计划型的水利资金配置机制和市场主导型的水利资金配置机制。然而，我国水利资金配置的两种机制均运行不畅。

　　①政府型水利资金配置机制僵化。对于大中型公益性水利项目，一般由中央与地方政府共同出资承担，因而中央水利财政资金分配至不同地方的水利项目需有地方政府财政资金的配套。然而，由地方政府配套的水利财政资金供给明显不足。在我国，由于长期实行计划经济体制，水利财政资金的计划配置模式根深蒂固，过于僵化的计划配置模式使水利资金在配置主客体和项目的运行上，其效率大打折扣，存在大量的前期工作准备不足，该在计划内配置的资金闲置沉淀，不该在计划内配置的资金又不敢根据资金运行的自身规律无计划配置。以上表明，各级政府及配置主客体之间的不合作行为致使政府计划型水利资金配置运转不灵。

　　②市场型水利资金配置机制梗阻。随着我国市场经济体制的建立，水利资金逐步打破了计划体制下“政府＋农民”的二元投资格局，开始向多元化、多层次、多渠道的格局转变。但总体上社会资金参与水利投资的规模和份额仍然不大。尽管国家采取了众多的宏观调控政策，鼓励社会资金投入水利行业，以减轻政府投资的压力和促进水利的快速发展，但由于水利的价格机制和提供公益型服务的补偿机制尚未建立，水利项目的投资回报达不到社会平均的投资回报率，使社会资金一般不愿投入水利项目。表明市场化引导社会资金配置于水利项目的机制受阻，无法吸引更多的社会投资。

　　３．水利资金配置失衡、效果不佳

　　①水利资金地区配置失衡。水利资金的配置量应该取决于经济发展的客观需要量。在我国，尽管东中部地区较西部地区经济发展速度快，对水利资金的需要量也比西部地区多，但经济发展的不协调与水利资金配置的地区失衡是互相影响的。也就是说，西部地区除了经济发展的其他因素较东中部地区薄弱外，水利发展的滞后也是阻碍西部地区经济发展的重要因素。在过去50年中，中央水利专项资金向西部地区的配置量仅占东部地区的1/2，而西部地区国土面积是东部地区的4.5倍；20世纪90年代以来，中央水利资金配置结构中，东部地区占40.7％，中部地区占38.1％，而西部地区仅占21.2％。

　　②水利资金配置效率不佳。衡量水利资金配置效率的重要指标是项目成功度，它是由一个指标群综合测算而得的全面性的指标。有资料显示，20世纪80年代以来，我国水利项目的综合项目成功度大致在70％～85％之间，平均为80％左右。仅从项目成功度中的两个分指标（资金到位率和资金闲置率）来看，其配置效率也是相当低的。据统计1998年全国平均资金到位率为74.7％，因项目前期工作不足，造成资金闲置率为16.8％。

　　③水利资金配置效果欠佳。一是水利固定资产使用率偏低，水利设施处于闲置状态较严重。据统计，“四五”至“九五”各时期水利基本建设固定资产交付使用率分别为56.5％、63.9％、88.8％、71.9％、61.5％、45.4％，这表明我国水利设施尚未达到理想使用状态。二是部分水利项目未按计划建成。据1998年抽审发现，未按计划完成的有1173个项目，占抽审项目数的8.31％，还有263个已建成项目不能按设计要求发挥效益。

　　４．水利资金误配置现象时有发生

　　水利资金误配置，是指水利资金未按规定使用或因其他原因使项目失败而导致水利资金使用不当的总称。它有两种表现形式：一是工程前期论证不充分，决策失误导致的资金误配置；另一种是配置主体或使用主体未按规定使用资金，置换使用水利资金。水利资金的误配置通常是在配置主体和使用主体不科学、不合理、不规范的资金使用行为中产生的。

　　５．水利资金的良性运行机制梗阻

　　水利资金良性运行机制，是指水利资金从多层配置主体转移到使用主体并最终通过项目的运用转化产生预期效益，实现有效的资金增值这一完整有机的动态过程。在这个过程中，资金运动转化的各个环节不受任何阻碍，均能保证水利资金的安全转化与实现最大增值，这是水利资金良性运行的基本标志。现实的表现是：在资金筹集和配置阶段，一方面没有足够的资金投入，出现供求缺口；另一方面又经过多层次配置主体账户，才能最终到达配置项目，致使项目资金处于闲置状态。在项目施工阶段，常有配套资金不足或资金到位率低等多种原因致使施工计划期延长，水利资金不能顺利转化为预期的水利资产，形成资金在施工中的梗阻浪费。在资金增值阶段，一方面大量水利资产处于利用率低和闲置状态而不能产生效益；另一方面，由于水利的价格机制和提供公益型服务的补偿机制尚未建立，资金增值率极低，较多水利单位即使满负荷运营也只能处于保本甚至亏损的状态。

　　二、水利资金配置问题产生的影响

　　１．制约了水利的可持续发展

　　要保证水利的可持续发展，就必须对水利有足够的资金投入，使之与其他基础设施的发展保持协调与同步，才能最终促进国民经济的持续健康发展。但是，我国水利资金配置数量供给缺乏稳定增长的机制，资金来源无稳定的数量保证，波动随意性大，严重制约了水利的可持续发展。

　　２．降低了水利资金积累与转化的质量

　　良好的水利资金配置机制应该具有自动积累资金、合理分配资金以及资金有效增值的能力，这种能力内在地依靠配置方式与激励的动力。然而，在我国水利资金配置中，一是政府主导型配置机制往往因政府体系的设置和多重配置主体的存在变得缺乏效率，这就明显地降低了水利资金转化的数量与质量；二是政府主导型配置机制对水利设施的运营设计的制度安排带有浓厚的计划性，与市场化和利润最大化经营目标有一定距离，从而使水利设施的运营效率低，水利产品和服务得不到有效的市场价格，从而造成水利资本积累的困难；三是市场主导型配置机制能够实现资本的自我积累与合理配置，其目标在于经济利润的最大化，但它对公益性极强的水利设施的资金配置却失去效力。

　　３．影响了水利资产预期目标的实现

　　从目前我国的实际情况来看，首先，在水利资金的配置格局中，水利资金的投入量和地区之间的配置失衡，使水利成为制约经济发展的瓶颈因素；其次，由于水利资金到位率低，闲置与漏损共存，加上地方配套资金的不足，一些工程项目不能按原设计标准、规模和进度施工，从而影响了工程效益的发挥；最后，水利资金配置效益的获取并未达到最优化，我国现有水利设施的利用率不高，尤其是水电的结构性过剩，使得这些水利项目不能产生最大化的效益，这就背离了水利资金在项目配置中预期的效益目标。由此可见，水利资金配置失衡、效率不佳制约了水利资金配置的预期目标。

　　４．加剧了水利资金的供求矛盾

　　在我国水利资金配置中，虽然总量逐年增加，但供求矛盾一直存在并有加剧的趋势。这是因为随着经济的发展，要求水利为经济发展提供可持续发展的支撑，因而水利资金需求的增长在相当长的时期内是一条客观规律。当然，经济的发展也为水利资金的增长提供供给需求。但由于认识和战略选择重点不同，经济本身对水利资金的实际供给就可能具有较强的伸缩性，这种变化可能与日益增长的水利资金需求背道而驰，从而不是缩小而是加大了客观上水利资金的供求缺口。

　　５．阻碍了水利资产的持续社会再生产

　　水利资产的社会再生产有两种方式：一是保持原有规模的简单再生产，二是增加规模的扩大再生产。但从目前来看，我国水利资金运行的各个环节并不畅通，资金分配和转化阶段存在着闲置和截留等问题，资金增值阶段存在水利资产利用率不高等问题，严重削弱了水利资金的运行速度与质量。与此同时，水利资产的经营管理不善，以及不合理的市场价格与分配积累，致使不少水利单位面临着亏损甚至于破产的边缘，这就更谈不上水利行业资本的自我积累，也就无法保证水利资产的持续社会再生产。

　　三、水利资金配置问题产生的原因

　　１．政策改善滞后与宏观监控力度不够

　　我国《水利产业政策》1997年才颁布实施，这一政策的颁布标志着水利资金的筹措与配置开始逐步走向正规与成熟。但在1997年以前，由于我国没有水利的产业政策，水利资金的筹措与配置形成了“政府＋农民”二元投资与配置格局，水利资金来源渠道狭窄，配置数量极为有限并且增长缓慢，水利事业就成了仅是政府与农民的事业，因而也严重阻碍了社会其他资金的注入和水利事业的持续快速发展。

　　政府的宏观监控是水利资金持续稳定增长的根本保证，但我国水利资金的监测系统还未建立起来，监测体系滞后于水利资金投融资的要求。由于监测不力，水利资金宏观调控就会因无准确可靠的监测信息变得不能展开，从而使水利资金在数量供给上的持续增长得不到保障。

　　２．事权划分不清与产权模糊不明并存

　　在水利产业政策确定事权划分后，实际工作中仍然存在模糊的现象，致使水利投入的不同主体相互推诿、彼此依赖。

　　规范的水利产权制度是水利资金数量持续增长及配置机制运行顺畅的根本保证，但我国水利产权制度仍然存在一些缺陷：一是计划体制形成的水利管理体制造成的“责、权、利”不明的问题仍然存在；二是政企不分、政事不分仍未改变；三是水利资产流失严重。正是由于水利产权不明，水利资金的配置机制及其良性循环增值机制层层梗阻，社会投资者就不愿把资金注入水利产业，进而制约了水利资金的数量增长。

　　３．水利资金配置制度及政策安排不当

　　一是计划配置的制度形式损害了水利资金的配置效率，在计划配置的制度中，政府既是计划的制定者，又是计划的执行者，水利事业的发展及其资金的配置完全通过计划的方式变成了政府的事，包括农民的投劳也通过政府的计划来实施。二是计划配置的体制格局加剧了水利资金的漏损，水利资金的配置由多个部门共同完成，使配置水利资金的主体产生“寻租”行为，其结果是水利资金最终流入项目建设和真正发挥作用的越来越少，必然造成水利资金的供求矛盾更趋紧张；同时，“政出多头”容易形成单位之间的矛盾摩擦，拖延资金配置的时间，降低资金配置效率。

　　４．水利资金缺乏全过程控制与监管

　　从我国实际情况来看，水利资金的配置与运行并未实施有效的全程监控，主要表现在：一是只注重项目建设验收之前的水利资金运动过程，而对运行期水利资金后续增值运动过程失去了有效的监控；二是虽对项目竣工前期水利资金的运行实施了监控，但仍有控制不力或效果不理想等缺陷；三是我国水利项目的后续监控目前尚无有效的监控主体以及相应的监控手段、监控指标加以配套，从而使得水利项目建成后运行质量不高，运行效果并未达到最优化。

　　５．水电价格扭曲，分配政策不合理

　　现行的水价制度存在重大缺陷。从供水价格来看，政府考虑减轻农民（居民）负担而压低水价，使供水价格低于其成本，这是严重违反市场经济规律的。从供电价格来看，一是同网不同价；二是由于水利工程的特殊属性，基本没有形成自身的比较完整的供电市场区域。这种受阻的水利资金运行机制或不相匹配的水利投入产出机制，严重影响了社会性资金投入水利建设的积极性。

　　四、水利资金合理配置的对策

　　１．加快完善我国水利投融资政策

　　第一，健全水利的投资机制，一是划清水利项目的类属，明确市场与政府以及各级政府投资分摊比例；二是完善政府财政投入机制，包括财政投入稳定增长机制、财政补偿机制和财政信贷机制。

　　第二，建立灵活有效的融资机制，关键是要调整水利融资政策，改善融资环境，创造新的融资方式，改善投资环境，积极利用外资，吸引民间投资。

　　第三，培育规范化的水利市场主体，一是转变水管单位主体的性质与职能，建立水利经营的法人实体；二是加快水利产权制度的改革，实现经营性资产和公益性资产的分离，并赋予水利经营实体的法人财产权，使之真正承担保值增值的责任，并形成明晰的水利产权制度。

　　第四，完善投资回收补偿机制，一是要合理确定灌溉、供水、水电等产品和服务的价格，使投资者能从中获得合理的投资回报；二是要加大水利建设基金的筹集力度。

　　第五，加强水利投融资法制建设。

　　２．创新并健全水利资金配置制度

　　一是建立一套适宜水利资金合理配置的法制体系。建立一套适应于市场经济体制下计划与市场有机结合的水利资金配置的法制体系，用以规范各种水利资金的配置行为，保护水利投资者的合法权益。二是设计并安排一套计划与市场相结合的配置体制。对水利财政资金，可建立资金配置的协调监管委员会，具体履行水利资金配置监管职责；对于市场配置的社会水利资金，在法律的规范与约束下，只需政府部门搞好规划，其水利资金的配置由水利企业和投资者自动完成，但需要接受政府水利监管委员会的有效监管。

　　３．培育水利资金的市场配置主体

　　第一，加快现有水利企业的制度改造。分清事业属性与企业属性的事权，将事业性的事权划给水利事业单位，使之脱离水利企业；改革水利产权制度，将水利资产的法人财产权交由企业，实现所有权与经营权的剥离；实施水利产品价格及其收入分配的弹性管理，改革水电价格政策，制定一个价格幅度变动范围，让企业根据自己的营运成本自主确定一个在国家指导范围内的理想价。

　　第二，积极培育新的市场配置主体。充分利用资本市场筹资的功能和条件为水利筹资提供便利，同时要利用财政、信贷等政策措施为水利的直接融资提供方便；要提高水利设施的社会利润率，要根据市场追逐利润的基本规律，增加全社会水利资金的配置效益，提高水利行业的整体配置效率与效益。

　　４．强化水利资金配置的基础工作

　　一是建立与市场配置体制相适应的服务体系，成立与水利项目相对应的信息咨询机构、工程设计机构、工程施工机构、工程监理机构、资金审计监督机构等服务体系。二是做好项目的前期准备工作。

　　５．改善水利资产运营及价格监管

　　第一，推进水利企业资产重组，一是要加快水电企业集团的组建；二是对供水、水电企业进行股份制改造；三是对已上市的水利企业注入新的优质资产。第二，剥离公益性水利资产，盘活经营性水利资产，增强水利资产运营能力。第三，实施有幅度的价格调整机制，赋予水利企业一定的市场定价自主权。第四，建立一套有效的水利资产营运监管体系，提高水利资产的运营质量。

　　６．完善水利资金配置的监管体系

　　一是建立一套连续有效的水利资金运行监控网络。水利资金从运行起点到终点的资金循环全程，要经历若干年的时间和若干流程或环节，需要建立一套由不同的监控主体构成的监控网络体系。二是确立一套有效的全程监控制度。抓好项目建成后的后续监控的制度建设，对水利项目经济寿命期内的运营质量、效益等进行控制。三是建立有效的控制程序，明确各监控主体的责权利。四是实施有效的信息跟踪、反馈与使用。

　　７．实施水利资金配置的全程控制

　　水利资金配置的全程控制一般由组织、经济、技术和合同措施组成。在具体实施中，主要是对项目的决策（立项）阶段、设计阶段、招投标阶段、施工阶段、运营阶段和分配阶段进行控制。

　　作者单位：水利部经济调节司