经济参考报：全球国有资本运营典范淡马锡

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在新加坡经济腾飞历程中，国有企业作出了极其重要的贡献。新加坡国有企业不但在国民经济中占有很大比重，而且企业经营管理效率非常高。尤其是作为三大国家资产投资主体的淡马锡控股公司，在政企关系制度设计、解决政府监督管缺位、激发经营者积极性、提高经营者素质等方面，堪称全球国有资本运营管理典范。 三大机构“合伙打理”保证国有资产长期优质回报 新加坡的国家资产由三大投资主体管理，即新加坡金融管理局(金管局)、新加坡政府投资公司(G IC )以及淡马锡公司打理。投资主体资金来源不同，投资风险也分为无风险、中风险和高风险，形成国有资产保值增值的有效投资配置。为保证长期投资回报，这些资产都在严格商业化操作的基础上进行专业投资。 金管局属于新加坡法定机构，管理新加坡的官方外汇储备。作为新加坡的中央银行，金管局的投资是三大投资主体中最为保守的，主要投资在流动性较强的金融市场工具，例如各国国债等。扣除通胀因素，金管局投资的策略就是为了保本，主要起稳定作用，高盈利并不是金管局的责任。 新加坡政府投资公司成立于1981年，官方表述公司管理的资产额超过1000亿美元，投资范围辐射40多个国家。G IC给自己定位为受“客户”政府之托管理政府资产的“基金经理”，G IC属于政府拥有，并管理新加坡的资产储备。 三大投资主体中，淡马锡控股公司肩负的主要职责是管理新加坡的国有企业，即被称为与政府有联系的“政联企业”。淡马锡掌控了包括新加坡电信、航空、地铁、电力等几乎所有新加坡最重要的大企业，新加坡财政部对其拥有100%股权。淡马锡管理的资产来自于政府早期的注资，完全通过自身运作投资、盈利，向“股东”政府提供回报。因此，淡马锡是三大主体中包袱最小、投资风险最高、投资回报率最高的公司。在上一财年，新加坡政府从包括淡马锡和G IC所获得净投资回报贡献达76.5亿新元，为政府带来约15%的额外财政收入。 新加坡国立大学李光耀公共政策学院副教授顾清扬认为，新加坡的国有资产管理模式是整个国家资产由三大机构负责打理，分别为无风险、中风险、高风险，这个配置设置得非常好，对许多国家有良好借鉴意义。 董事会充当“防火墙”避免政府干预企业正常经营 据了解，淡马锡控股最初的投资组合总值仅为3 .54亿新元，而在上一财年末，淡马锡的投资组合总值达到2150亿新元，自成立以来的股东总回报率达到16%，管理经验被誉为全球国有资本运营的典范。 对于企业的监管，新加坡以《公司法》为唯一法源。淡马锡本身及其下属的政联企业完全遵循私人企业《公司法》的主要原则进行管理，实现所有权和经营权的分离。其中，淡马锡董事会充当政府和管理层的“防火墙”，降低政府在淡马锡投资活动中的影响，淡马锡对政联企业的监管也定位为私人企业的“普通股东”，按照市场化运作模式，淡马锡本身不参与政联企业的决策和运营。 淡马锡董事会人员的任免虽由财政部长牵头、各政府部长及专家组成的董事会任命委员会提名，但必须经总统同意后才能任免，这在历届政府与总统之间安排了制衡机制，可以防止各届政府滥用职权。一旦政府乱发指令，淡马锡控股董事会有权驳回政府指令，只要总统支持淡马锡管理层的举措，政府无法免掉现有的董事会成员及管理层。 淡马锡董事会成员一直维持在10名，大部分都是非执行董事，甚至是独立董事，在公司里没有股权，且都是来自于独立私营企业的商界领袖。 淡马锡的管理层如何运作完全在董事会指导之下，不受政府影响，企业本身有完全自主的决策权。管理层则依赖职业经理人的专业投资实现股东长期利益最大化，实现国有资本保值增值。而财政部代表政府作为淡马锡的唯一大股东，近几年的惯例一直是只派出一名股东董事在其董事会中。 顾清扬说，董事会相当于“防火墙”的作用，切断了政府与管理层之间的关系，这样就不会产生政企不分的问题。政府对淡马锡的影响主要表现在两个方面：一方面派出股东董事，通过参与董事会的方式知晓企业运作情况并参加董事会决策和方针制定；另一方面，淡马锡和财政部之间也建立协约机制，让政府能够及时了解公司绩效，并及时通告政府买卖资产计划。 新加坡国立大学李光耀公共政策学院亚洲竞争力研究所所长陈企业介绍说，淡马锡董事会下辖执行委员会、审计委员会和领袖培育与薪酬委员会，主席皆由一名独立于管理层的非执行董事担任，这种权责明确的公司管理模式，使得管理层的运营更为专业化，能够在更加独立的环境下做出投资交易决定。 对政联企业保持“一臂之距”以激励代替保护和救助 新加坡政联企业最初一部分演变于建国初期英军撤离时留下的企业，另一部分则来自于政府为了经济建设需要发展起来的一些国有企业。他们是在《公司法》下注册的企业，完全按照私营企业的模式运营，与一般国有企业负有多重目标、多重任务不同，新加坡政联企业的唯一目的就是盈利。 淡马锡控股的重要功能之一就是管理政联企业。淡马锡作为公司的股东，在这些政联公司中推行与其自身管理类似的公司治理制度，提倡董事会独立于管理层，独立董事比较多，执行董事跟董事会尽量分离，淡马锡本身不参与这些公司的商业决策或运营。 顾清扬介绍说，新加坡上市公司公司治理最好的10个企业中，政联企业占比约七成。淡马锡对于政联企业的监管，解决了世界上国有企业运营管理的两大通病：或是经济效益不高，或是借助垄断获得较高利润但是公司治理不好。 顾清扬认为，淡马锡放手让政联企业的商界精英掌舵，能够完全施展这些专业人士的活力，而当公司出问题的时，能够适时问责，这是淡马锡管理政联企业的秘诀所在。新加坡国立大学李光耀政策研究院教授陈抗认为，新加坡政联企业实行董事会与管理层的分离，公司治理更多依赖不占股权的独立董事，这种治理方式的效果在美国等其他国家并不十分有效，而在新加坡却很成功，这很大程度上归功于新加坡法制意识、诚信社会所营造的整体大环境。 新加坡对政联企业并没有特殊的优惠或保护政策，并对其有明确的盈利要求和考核指标，一旦政联企业不能赢利，或盈利能力变差，政府就会果断将其卖掉，这种明确的态度和果断的做法使新加坡政联企业的盈利动机很强。此外，新加坡对政联企业建立了严格的退出机制，激励这些企业在市场竞争中取得较高收益，也允许其破产，与一些国家保护国有企业的操作是不一样，新加坡政府对绝不会拿财政的钱救政联企业。 淡马锡模式“与时俱进”始终坚持国家利益至上 一切经营行为和模式选择以国家利益为导向，这是淡马锡国有资产运营管理的核心思想。淡马锡及其相关的政联企业在不同时代背景下，对新加坡国民经济的发展和产业转型升级发挥着截然不同的作用。1985年以前，新加坡大型工业项目发展需要大量资金，金融、航运、航空等行业中小企业无力支撑，市场出现失灵，淡马锡便主动迎合国家产业发展和经济转型的需要提供资金。 1985年，随着新加坡大批工业项目完成和产业成功升级，淡马锡逐步从旗下的政联企业完成第一次战略撤资，把占据的一些领域退让给了私人资本和外国资本，促进私营企业的发展。到2002年，新加坡的市场已经基本成熟，私人资本已经积累了足够的体量和能力，淡马锡作为弥补市场失灵的作用已经不是很明显了，因此淡马锡完成了从新加坡市场的“战略撤资”，开始将累积的资本投资到海外，将国内的地盘更多让位给私人企业。目前，淡马锡在新加坡的资本仅占总资本的30%，剩余70%皆投资到海外，中国、澳大利亚、新西兰以及北美、欧洲都是它的重点投资市场。 受访专家认为，国有企业的行为必须以国家的经济利益最大化为原则，而不是国有企业本身的利益最大化。当市场失灵时国有企业要毫不含糊的进入私人企业难以进入的市场，当市场完善时，也要毫不含糊地退出。淡马锡正是以国家利益最大化为原则，完成了两次所谓的“国退民进”，同时也实现了国有资产的增值。淡马锡模式本身就具有动态性，各国的情况也可能大相径庭，应深入了解背后运作的机理和原则，借鉴其公司治理模式的精髓，而不是照抄照搬其国有资本“进”或“退”的做法。 此外，淡马锡还以更加开明开放的思维和全球化的视角进行经营管理。例如，淡马锡聘请原世界银行行长罗伯特？佐利克担任董事会成员，董事会中拥有为数较多的国际知名权威人士，这给公司治理以专业化的保障，一旦发现公司管理层有违规操作，他们必然会及时指出，因为相对于报酬，他们的社会地位和国际地位更值得重视。 淡马锡非常重视从国际经理人市场招聘人才，薪酬标准也完全跟国际市场接轨，这使公司能不断获得世界一流的管理团队和经营人才。同时，经营结果与个人收入挂钩，提高了国有企业经营者的积极性。 淡马锡投资的竞争性行业企业很多情况下并不谋求控股地位，而是搭私人股东们的“便车”，借助私人股东的监督积极性和监督机制，来降低投资风险，并避免国家不正当干预，这也是淡马锡独到的运营方法之一。 （本文章摘自4月22日《经济参考报》，原文作者：胡隽欣　陈春园）