清华大学教授王守清：地方基建转向PPP

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经过一年预热，财政部力推的PPP模式（Public-PrivatePartnership，政府和社会资本合作），得到地方政府积极响应。9月24日，财政部发布《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》，称将在全国范围内开展PPP项目示范。

同时，财政部将制定PPP模式操作指南和标准化的PPP模式项目合同文本，并要求省级财政部门结合部门内部职能调整，积极研究设立专门机构。

三季度，福建、江苏、重庆、青海等省份密集推出PPP试点项目，部分地方政府还制定了开展PPP的规范性文件，最新的是福建省政府9月11日发布的《关于推广政府和社会资本合作（PPP）试点的指导意见》。

PPP模式在基础设施领域的探索和实践始于上世纪80年代，当前被赋予新的使命，被认为是替代地方融资平台债、不增加政府存量债务的一种更规范的模式。政策基点是十八届三中全会提出“引导社会资本参与基础设施建设和运营”，财政部将这一要求与处理地方政府债务存量相结合，力推PPP。

在9月下旬二十国集团（G20）财长和央行行长会议上，中国财政部长楼继伟表示，财政部主要采取三方面措施：一是面向社会推出了80个PPP项目；二是成立了PPP中心，主要负责提供不同行业的PPP项目标准文本；三是对地方财政进行培训，推动各级官员转变观念，并指导其分类开展PPP项目。

财政部力推、地方积极试点中，PPP项目的各参与方、尤其是社会资本，期待能有统一的基础性法律，以解决相关法律、部门规章和规范性文件衔接不畅甚至相互冲突的问题；也希望通过立法，建立部门间的监管协调机制，解决政出多门、重复审批等问题。

与PPP相关的立法工作今年已提速，即目前由国家发改委牵头研究、调研并起草的“基础设施和公用事业特许经营法”（下称“特许经营法”）。

“特许经营法”起草小组成员、清华大学建设管理系教授王守清说，发改委已完成第五稿，6月向各部委征求意见，7月召开过一次业界人士参与的研讨会，目前正根据各方反馈意见修改完善，希望尽快完成第六稿。

 “特许经营法”征求意见稿版本，其突破点包括对所有企业一视同仁、政府承诺、监管企业、风险分担和动态调节机制等方面。但是，由于特许经营涉及的问题较复杂，目前在关键事项上遭遇瓶颈。

王守清说，一是“特许经营法”跟其他现行法律法规冲突如何解决、如何衔接；二是相关部门的职权划分和调整，涉及项目的审批流程。“都是棘手问题，涉及体制或权力再分配，需要国家层面来主导协调。”

按照国务院领导的最新批示，特许经营立法将由国务院法制办牵头推进。由于条件并不成熟，很多事项并未确定，可能先由国务院制定暂行条例，而不是由全国人大完成立法，待条件成熟时再上升为法。

财政部相关司局一位官员说，如果制定特许经营暂行条例，希望明年初能拿出可以提交讨论的草稿。财政部和其他相关部委应该作为起草成员，参与整个立法过程，而不是目前由国家发改委一家起草。目前尚未明确是财政部和国家发改委各拿出一稿，还是共同成立起草班子。