从“为城市管理人民”向“为人民管理城市”转型

广义的城市管理是“以城市这个开放的复杂巨系统为对象，以城市基本信息流为基础，运用决策、计划、组织、指挥等一系列机制，采用法律、经济、行政、技术等手段，通过政府、市场与社会的互动，围绕城市运行和发展进行的决策引导、规范协调、服务和经营行为”。狭义的城市管理是指政府对城市规划、建设与管理运行过程中的综合管理。

城市管理的基本内涵包括：城乡规划管理、城市公共空间管理、市容管理、环境卫生管理、园林绿化管理、市政设施管理、公用事业管理、建筑业管理、房地产管理、城市风景区与公园管理、城市道路管理、城市交通静态管理、社区管理、应急管理、城市河湖管理和城市生态环境管理等内容。

城市规划是以发展眼光、科学论证、专家决策为前提，对城市经济结构、空间结构、社会结构、人口发展和用地规模所做的综合部署，是城市发展的龙头。城市建设是城市规划的具体实施过程，通过建设工程改善城市人居环境，为城市运行、管理提供良好的基础性条件。城市管理是对城市规划指导下的城市建设活动实施的运行管理，目标是保证城市规划目标的实现，打造良好的人居环境。三者之间是相辅相成又相互制约的关系。高起点的城市规划和高质量的城市建设能为城市管理奠定坚实基础，而城市管理又能推动、倒逼城市规划和城市建设水平的提升。

新型城镇化，给城市管理带来新课题

新型城镇化对城市管理的要求越来越高。新型城镇化的核心是以人为本，关键是提升发展质量，实现包容性增长、绿色增长。城市管理必然要从过去的“为城市管理人民”向“为人民管理城市”转变，增强服务职能，寓服务于管理、执法的全过程，实现服务、管理、执法“三位一体”的有机结合。同时，新型城镇化要求城市均衡发展。只有按照国务院《关于调整城市规模划分标准的通知》，科学划分城市规模，严格控制超大城市、特大城市和大城市规模，加强人口分类管理，加快中小城市发展，提升规划建设水平，才能真正提升城市承载能力和公共服务水平，使城市管理与城市建设发展相适应，满足新型城镇化的需要。

提高执法水平，当与提高服务水平并列

理顺城管执法体制。长期以来，由于我国没有国家层面的城市管理法律及国务院行政法规，作为城市管理执法的依据来统一规范城市管理行政执法，因此，从全国范围来看，城管执法体制一直没有理顺，在各地方出现了很多种类型的执法体制，如大部制、单一制、联合制和从属制等多种体制。这些城管体制方面的诸多问题，严重影响了城管执法的效率及城管执法队伍的形象，加剧了城管执法者和小摊贩之间的矛盾。为了解决这个问题，十八届三中全会在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中特别提出“理顺城管执法体制，提高执法和服务水平”。而十八届四中全会决定中关于城管执法体制的阐述是三中全会的延伸和提升，并增加了“加强城市管理综合执法机构建设”的内容。说明城管执法体系已经成为党和国家改革进程中的重要事项。

提高城管执法和服务水平。提高城管执法服务水平，是城管执法的前进方向，也是城管执法的顶层设计。目前，由于城管体制的多样化，城管执法人员的编制存在很大差异：有的地方政府城管执法人员有事业编制，而有的地方城管执法人员无编制或者编制不够，无法管理日益增长的城市人群。在这种情况下，许多城市的城管执法局聘用了大量的协管员、临时工参与城市管理与执法。由于这些协管员、临时工缺少专业的城市管理专业知识和法律知识，因此，在城管执法过程中，经常出现不文明执法和野蛮管理的问题，导致城管执法人员与小商贩矛盾冲突不断，并且有上升趋势。如何提升城市管理执法人员的执法和服务水平，十八届四中全会《决定》中也做出了顶层设计。要求把好城管执法人员的入口关，实行“持证上岗”的规定。

城市管理中，综合执法机制和方式的改革

创新城市管理与综合执法指挥调度机制。随着新型城镇化建设水平的提高，城市建设的任务逐渐减少，相应的城市管理的要求越来越高。各地应当创新城市管理与综合执法指挥调度模式，在充分整合数字化城市管理网络、数字化国土信息网络、社会治安监控网络等现代信息技术的基础上，搭建城市综合管理指挥调度平台，强化日常检查、任务派遣、监督考核，并逐步将数字化城管服务向街道、社区延伸，实现不同信息服务系统间的互联、互动。

创新城市管理法律制度保障机制。十八届四中全会提出全面推进依法治国，建设社会主义法治国家，要求形成完备的法律规范体系。住房城乡建设部和各地应积极推动城市综合管理立法工作，构建起国家法律法规为“树干”、地方性法规为“树枝”、且规章、规范性文件为“树叶”的城市管理法律体系。构建科学性强、操作性高、透明度高的城市管理行业标准体系，使城市管理的各个方面、各个环节都有章可循、有法可依，执法必严，违法必究。同时，还应从机构设置、人员配备、财政投入、执法保障、部门协调等多个层面进行制度设计创新，建立健全科学、高效的城市管理制度保障体系。