京津冀三地功能定位大调整

京津冀三省市近期分别审议通过本地贯彻落实《京津冀协同发展规划纲要》的实施方案，三地新的功能定位随之明确。在此基础上，京津冀协同发展路径也日渐清晰，即优化首都核心功能，强化京津双城联动，通过提升打造区域性中心城市、重要节点城市，打造现代化新型首都圈。本报记者近日独家获悉《规划纲要》核心内容，特继上一期“再造新北京”专题之后，再推“京津冀协同发展之构建有机共同体”，深度解读“一盘棋”之下的京津冀新格局。

导读

《规划纲要》明确了京津冀三地的具体功能定位：北京为全国政治中心、文化中心、国际交往中心和科技创新中心；天津为全国先进制造研发基地、北方国际航运核心区、金融创新运营示范区和改革先行示范区；河北为全国现代商贸物流重要基地、产业转型升级试验区、新型城镇化与城乡统筹示范区、京津冀生态环境支撑区。

京津冀三省市功能定位即将明晰

7月17日，一位接近《京津冀协同发展规划纲要》（以下简称《规划纲要》）编制的专家对21世纪经济报道介绍，“《规划纲要》提出要坚持‘一盘棋’思想，科学确定三省市功能定位，增强整体性，立足各自特色和比较优势，着眼长远，体现三省市在疏解北京非首都功能、推动协同发展中所扮演的角色和肩负的责任，服从和服务于区域整体功能定位。”

该专家进一步介绍，《规划纲要》明确了京津冀三地的具体功能定位：北京为全国政治中心、文化中心、国际交往中心和科技创新中心；天津为全国先进制造研发基地、北方国际航运核心区、金融创新运营示范区和改革先行示范区；河北为全国现代商贸物流重要基地、产业转型升级试验区、新型城镇化与城乡统筹示范区、京津冀生态环境支撑区。

“这意味着争论了多年的京津冀三地功能定位有了定论。”中国社科院工经所研究员、中国区域经济学会秘书长陈耀对21世纪经济报道分析，值得关注的是此前京津两地竞争的北方经济中心概念并没有出现。

北京是核心

“《规划纲要》近期的一个主要目标是疏解北京的非首都功能，缓解北京的‘大城市病’问题。”前述专家分析，这就需要统筹三地的功能定位。

他分析，当前三省市之间发展定位衔接不够，京津部分功能交叉，存在一定程度的同质竞争，区域内城镇、交通、产业等布局不合理、城镇体系结构失衡，京津两极过于“肥胖”，周边中小城市过于“瘦弱”，不同规模城市没有形成合理分工和分布布局，城市群规划结构存在明显断层。

为此，国家提出北京是京津冀协同发展的核心。具体而言，建立以首都为核心的世界级城市群，疏解北京非首都功能，优化首都核心功能，强化京津双城联动，近中期通过对北京、天津、石家庄沿线中小城市的改造和建设，提升区域性中心城市功能，培育一批积聚能力较强的重要节点城市，打造现代化新型首都圈。

陈耀分析，北京和天津的功能定位中都没有提“经济中心”，这是因为经济的外延很广，经济中心的概念难以界定。“我认为，现在的处理方式是妥当的。”

“考虑到北京与天津过去的竞争关系，现在国家提北京和天津为京津冀协同发展的主要引擎。”陈耀分析，通过京津双城的联动与全方位合作，加快实现同城化发展，可以发挥对周边地区的高端引领和辐射带动作用，发展壮大石家庄、唐山和保定城市规模，推动由双城联动向多城联动发展。

在北京的“四个中心”功能定位中，“科技创新中心”这一概念引人关注。

为此，国家提出要将北京打造成全国科技创新高地，引导和支持北京积聚和利用高端创新资源，提升自主创新能力，突破一批核心、共性和基础性技术，打造我国技术创新总部聚集地、科技成果交易核心区和全球高端创新中心及创新型人才聚集中心。

减少“虹吸效应”

“由于《规划纲要》强调2020年之前的目标主要是解决北京的问题，所以河北尽管可以承接京津转移的部分产业和基本公共服务资源，但很难依靠这些在经济和基本公共服务水平上取得突破性发展。”陈耀称。

国务院发展研究中心发展战略与区域经济研究部副部长张永生对21世纪经济报道分析，河北在京津冀的格局中处于相对弱势地位，其发展除了靠自身的努力外，还必须减少京津对河北的“虹吸效应”（编者注：所谓虹吸效应，是指中心城市强大的吸引力会将别的地方的投资吸引过来，从而减缓这些地区的发展。），这就需要从区域层面上去解决问题。

“京津对河北的‘虹吸效应’存在已久，我们需要反思的是，为什么北京没有像上海那样有效地发挥对周边地区的辐射带动作用呢？”张永生说。

陈耀认为，上海对周边地区在不同阶段发挥的影响是不同的，经历了一个由“虹吸效应”向“辐射带动作用”转变的过程。北京现在“大城市病”严重，说明已经到了抑制其“虹吸效应”的阶段，这意味着城市的发展模式需要从过去的资源积聚转向适当扩散。

“北京的‘虹吸效应’之所以存在，主要是由于历史和行政的原因，北京积聚了大量的资源，而且在京津冀地区存在河北的资源向北京单向流动的问题，这就导致京津冀三地之间的差异越来越大。”张永生分析。

根据统计资料，京津冀三地发展水平差距悬殊，公共服务水平落差大。2014年，河北人均GDP仅为北京的40%和天津的38%，人均财政收入分别只有北京、天津的1/6和1/5，城镇居民人均可支配收入和农民人均纯收入分别为北京的55%和50%，分别为天津的77%和60%.

同时，河北2014年的人均财政支出分别只有北京、天津的30%和33%，辖区内没有一所“211工程”高校，2014年每千人口拥有医疗机构床位数和职业医师数分别约为北京的1/3和2/3，平均受教育年限比京津落后2-3年。

“如果要缩小河北与京津之间的发展差距，那么就要通过改革，提高经济要素的流动性，促使要素资源在三地能够多向流动，从而减少‘虹吸效应’。”张永生分析，如果要缩小河北与京津之间的公共服务水平差距，那么除了依靠迁移一部分公共服务资源到河北外，还可以利用互联网手段发展远程的医疗和教育。

值得注意的是，在京津冀地区，环京津贫困带问题突出，目前河北仍有国家扶贫开发重点县39个，大部分属于革命老区，其中环首都贫困县9个。

“这就要靠京津对河北贫困县的结对援助，提高其自我发展的能力，这种援助在特定时期内是必要的，而且能起到不错的效果。”陈耀建议。

事实+京津冀为何30年未能一体化

从“首都圈”、“京津冀经济一体化”到“京津冀都市圈”，终于升级到国家战略层面的“京津冀一体化”，这一过程走了30多年。这一漫长历程后面，是机制、利益的纠结。

“当地要发展，除了中央财政拨付，主要靠当地财税，但没有企业，就没有财税。”河北工业大学京津冀一体化研究中心常务副主任张贵表示，现行的财税体制、官员考核等促使官员都为各自的地方政府考虑，长期以来制约着京津冀一体化的发展。

北京社科院中国总部经济研究中心研究总监陈智国直言，一体化最大的难点还是在于体制问题，需要打破“一亩三分地”的思维，站在大区域角度去落实一体化的定位和方向。在改革财税机制之外，参与规划编制的专家指出，也应在生态环保问题上完善生态补偿机制。

一名参与规划编制的专家表示，一直以来，三省市差异化并不明显，“一下子撒胡椒面，一窝蜂式无序竞争，是没法解决问题的。”北京、天津、河北这三个地区本来应该错位发展，但是没有错位发展，形成的是互相制约而不是互相促进。