国际电力体制改革经验及对中国的启发

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摘要：迄今世界上100多个国家的电力改革实践对我国电力改革有几点基本的启示。（1）电力、经济、资源、政治、社会和文化价值等多方面的起始条件不同，决定了各国改革选择了不同的路径和垂直垄断结构的分拆顺序。没有一个模式是中国可以照搬的。（2）电力改革不仅有特性，而且有共性。我国电力改革在坚持因地制宜原则的同时，必须遵守电力市场改革的共同原则。（3）按照主要的原则，我国下一步改革需要进一步明确改革的多重目的及主次关系，对症施治；加强电网发展，为电力市场提供基本物质保证；着眼于电力市场运作，无论如何分拆必须坚持电网运营与市场参与者相独立的原则。

　　关键词：国际电力体制改革，分拆模式，电力市场

　　0、引言

　　自电力体制改革以来，我国电力体制改革如何借鉴国外经验一直是研究的焦点。与改革密切相关的政府决策机构、电力公司和电网公司、电力行业的专家学者都在不断对照国外电力体制改革的实践和经验，努力寻求一条适合中国国情的社会主义电力体制改革之路。

　　自上个世纪90年代英国电力市场改革以来，世界上已经有100多个国家进行了电力体制改革。由于各国电力体制改革的基础不同，所以各自的进展情况也有很大差别。目前成功的例子还很少，更没有一个普遍适用的模式。根据长期从事电力体制改革研究的自身体会，作者认为世界各国的电力体制改革既有特性又有共性。我国的电力改革不能照搬国外经验，在结合本国的实际情况制定改革方案的同时要尊重电力市场的一般经济规律。照搬国外经验改革难以成功，忽略社会和行业的基本规律也会延误改革，影响经济发展。本文分析国外关于电力市场化改革的研究成果，针对我国目前电力体制改革中应该注意的问题提出一些个人看法，希望能为关心电力体制改革的人士提供一些参考。

　　1、研究电力体制改革的方法

　　我国自2002年实行电力体制改革以来，取得了不少成绩，也出现了一些问题。通过研究其它国家关于电力体制改革的状况和存在的问题，总结各国电力体制改革的经验及教训，并与中国的实际情况进行比较分析，研究解决中国面临的问题已显得十分必要。

　　很多专家学者在分析国内外经验的过程中，经常独立地按国家进行分类、以时间为序罗列出各国的情况，其结果缺乏比较意义。作者认为，在做电力改革的调查研究时可以采用问题比较分析法，即针对每个问题研究各个国家所采取的方式方法，通过在同一个问题上的比较分析，增加对这些问题的横向可比性，找到各个国家在竞争机制、输配分开、零售竞争等问题上的不同策略。

　　2、目前各国电力市场化改革研究的基本发现

　　2.1打破垂直垄断体制各国的做法不同

　　纵观国内外一些研究，通过广泛比较分析发现：虽然电力市场竞争模式的形成机理已被各国政府所接受，但至今还没有任何一个国家真正完成电力行业发电、输电、配电、售电4个环节的彻底分拆。在理论上，电力市场竞争的形成是要打破原有垂直一体化的垄断模式，逐步实现发、输、配、售4个环节的完全分离。在批发市场和零售市场有准入制，供电商和终端消费者有根据市场价格自由决策的权利。在此基础上引入独立的监管机制，保障市场公平竞争并对中间垄断环节实行监管，由此实现电力市场的有效运作。但实际情况比理论复杂得多，目前不仅没有一个国家实现电力行业上述4个环节的完全分拆，而且，仅发电、售电两端的充分竞争机制也还没有在一个国家真正形成。

　　目前，世界电力体制改革都处在由垂直一体化垄断模式向零售竞争模式的转变过程中，各国采取的分拆方式和先后顺序各有不同，有的是输配分开、配售分开，有的是改进调度制度。因此电力体制改革在各国出现了很多中间的过渡模式，其中，有实施情况比较好的，也有不好的，甚至有些国家的电力体制改革进入到进退两难的地步，不知到底是该往前推进还是该保持现状。

　　不过世界各国的专家普遍认为：打破垂直垄断的方式、程度和顺序上的不同是由各国电力改革的起始条件和改革目的侧重点不同决定的。在市场经济制度比较完善的国家，以及注重电力竞争和效率的国家，分拆和建立电力市场相对更快一些。专家们同时认为，电力体制改革是一个动态过程，需要不断地实践，现在的状态并不是最终状态，而是改革发展过程中必然要经历的中间过程，电力改革最终是要朝着竞争性市场模式发展的。

　　2.2分拆程度和市场竞争运作不存在正相关关系

　　通过分析分拆程度与市场运作间的关系发现，各国发、输、配、售4个环节的分拆程度与市场竞争的运作情况并不成正相关的关系。也就是说，电力行业结构并不是拆得越彻底，电力市场就建得越好，市场竞争机制就越容易形成；或电力行业拆得不彻底就不利于市场竞争的形成。比如说在印度，有些邦在进行电力体制改革时，电力行业结构在形式上拆得很彻底，实际运作还是在采用传统模式，竞争成分很少。而美国和欧洲的一些发达国家，虽然电力行业结构在形式上拆得不怎么彻底，但由于改革政策尊重市场竞争的基本原则，竞争实际上已经在某些环节出现并形成，特别是美国，在某些州已经显现出由于竞争的作用致使电价下降，所以可以说市场的作用已经显现。

　　2.3能源中心与负荷中心不统一的矛盾并非中国独有

　　我国能源主要分布在西部地区，而负荷中心则主要分布在经济比较发达的东部地区，两者的矛盾长期存在。但这并非中国所特有，大多数的领土大国都有类似的问题。这主要是因为人们在选择居住环境时会首先选择比较方便和舒适的地方，而资源通常分布在山高水险的偏远地区。因此，像加拿大、美国、巴西、俄罗斯、印度等国家也都存在长距离输送能源，甚至与中国类似的煤炭运载问题。如何解决好这个问题，对各国政府来说都是一个挑战，都是必须要面对的问题。虽然目前还没有具体的解决办法，但各国政府都在积极地探索。有的国家认为电网和市场的逐步扩大可以使更多的远距离的供应商加入市场参与者的行列，扩大来自偏远地方的电力供应。采取的做法是通过电网的发展、引入竞争，使一些偏远地区的发电商进入到电力交易当中来，扩大市场参与者的数量。当然也存在与之相反的忧虑。比如俄罗斯认为，如果完全由市场来决定，那么由于市场的竞争作用，发电商肯定愿意邻近负荷中心建电厂；而大用户肯定也不愿意电网连到自己附近，以保证当地市场的电价便宜。因此，在解决长距离输送问题时，各国政府的做法也会截然不同。其实，多方利益的协调是问题关键。

　　3、电力体制改革中应把握的基本原则

　　3.1根据本国现有的市场和制度条件选择改革路径

　　从世界各国电力行业打破垄断引入市场竞争的做法看，到底采用何种分拆模式是由各个国家的现有条件决定的。同样是西方工业化国家，英国有其自身的条件，美国、法国和日本并不照搬英国的模式，是因为它们都有各自不同的条件限制，只能选择适合自己的改革路径。详细比较这些国家改革的不同做法还可以发现，限制改革的条件不仅仅是电力市场发展水平，还包括资源、经济体制、甚至是社会和文化价值上的细微差别。同理，发展中国家有发展中国家的条件。世界上没有一个国家的条件是和中国一样的，因此也没有一个改革模式可以一成不变地照搬过来。电力体制改革的路径一定要根据自身的条件来设计，不注意多方面的条件差异采用别国经验甚至是成功的经验，改革也很难取得预期的效果，只会徒增改革成本。

　　3.2改革的目的是引入竞争和发挥市场资源配置作用

　　在电力体制改革的过程中，改革的根本目的是实现竞争性电力市场充分运作和有效地配置资源。如何分拆电力工业垂直的产业链，目的是为了形成竞争的市场，保证市场的运作。从世界各国的改革实践来看，相对而言，取得一些成效的国家大部分是把注意力放在如何发挥电力市场的作用上。例如，日本、美国等国家，虽然不同的国内条件限制了它们的电力体制改革，没有实现输配和配售的完全分拆，但是这并没有妨碍改革推进批发和零售市场上的竞争。相反，虽然不少发展中国家效仿工业化国家的电力工业结构分拆方式，但并没有努力建立市场竞争机制，结果形式上分拆了的电力产业依然按照传统的方式运行，使得改革的效果甚微。

　　从中国的电力体制改革现状看，目前还只是走完了分拆的第一步，即把发电厂从垂直一体化的模式中分离开。接下来还有如何进行输配分开、配售分开等改革形式和顺序的问题。借鉴国外改革的经验，我国的电力改革应该把政策重点放在如何建立批发和零售市场并使它们能够使市场机制自主发挥作用上。在这方面，市场准人、公平竞争、电价由资源稀缺和市场自愿供求等因素决定是必要条件。不完全分拆不等于不能推动市场竞争，完全分拆也不等于自然产生竞争和市场配置资源。

　　3.3电网运营与市场参与者相独立是保证公平竞争和市场作用的基石

　　电网的独立是实现非歧视性地开放电网、实现电力自由贸易的必要条件，是电力体制改革要遵守的基本原则。实现这种独立性的主要方法是将零售和发电职能从电网运营中分开。在没有做到完全分拆的体系中，遵守这一基本原则可以有3种选择：

　　（1）输电、配电、调度保持一体化，但是配电网和零售市场在产权和经营上应分开。配售分开的目的是使网络没有通过经营售电获取利润的动机和条件，使零售市场有足够的参与者，并形成公平竞争。若让输电、配电和调度一体的网络同时与零售市场存在经济利益关系，则会增加其他零售竞争对手的市场风险，使他们选择不进入市场或者要求更高的投资回报和零售电价。

　　（2）输电、配电、售电不分拆，但是电网的运营和调度权要与电网的所有权分开。在没有实现网络完全分拆的情况下，通过建立独立的非营利性的组织按照市场交易规则来管理电网运营也可以限制网络的所有者通过控制网络获利的动机，使网络所有者满足监管所允许的合理回报率，而把精力集中于网络规划、建设和技术发展上。

　　（3）输电和调度保持一体，但是配电和输电分开。从国际经验看，这种情况适合于配电和售电一时难以分开的国家。

　　无论是采用哪种运作模式，都要让发电市场和零售市场有足够的市场参与者，以保证有市场运作的可能。至于中间怎么进行分拆并没有固定模式。目前，很多国家都处于电力体制改革的中间形式，其中比较成功的都是能采取有效措施制约垄断行为，使投资者对批发市场和零售市场有信心、愿意投资。因此，市场的形成不仅存在准入问题，还存在投资者是否愿意参与的问题。如果形成发电和零售环节良好的市场环境，能够充分体现公平竞争，投资者愿意加入，就达到了电力市场的理想状况。

　　3.4坚强的电网是形成竞争市场的技术支持

　　通过对美国、俄罗斯等国家电力体制改革的研究发现，随着竞争性市场的形成、市场中交易电量增大，原来垂直一体化模式下发展形成的电网不能满足市场交易和可靠性的需求，薄弱的电网成为竞争性电力市场发展和运营的瓶颈，使本应形成的区域电网变成局部电网。因此，强大的电网是形成竞争市场的物质条件。

　　3.5市场的认同、坚强的政府领导和制度保证是改革的重要因素

　　凡是电力体制改革进行得比较顺利的国家，其突出特点是各方对电力市场的优越性有共识、政府对改革的领导坚定不移、法律制度健全。法律制度比较健全、市场认同程度比较高的国家，电力体制改革就走的比较快。相反，电力体制改革则进程不顺。比如由于某些制度和社会因素的影响使印度政府对市场作用的认同受到了干扰；更有甚者，墨西哥政府认为坚强的电力公司是抵制国际化和殖民主义的手段，所以这2个国家电力工业垂直一体化的体制虽然已经分拆，但结果与初衷并不相符。

　　3.6要明确电力体制改革的目标，做好选择

　　电力体制改革和其他的经济问题一样，其目标选择存在取舍的问题，并不能界定为绝对好或绝对坏。各国电力改革因不同的原因而起，为不同的目的而选择各自的改革方法。因此，在电力体制改革的过程中，一定要明确改革的目的以及各阶段的侧重点。如果说改革的目的是为了获得最大效益，那么引入竞争是必要手段；如果说电力改革的目的是为了宏观经济区域的平衡发展，是为了安全地偏重于某种能源的发展，或是为了实现电力作为公用事业的社会价值，那么完全分拆和自由竞争就不一定是最有效的改革手段。为了达到某一目的而采取的改革手段往往会带来其它方面的困难。竞争虽会提高效率，但也会使电价随市场产生动荡，影响社会安定；限制电价虽然能保持社会安定，但也会影响竞争和效率。这些因素相互间的关系存在一个度的问题，一定要做好取舍。

　　4、对中国电力体制改革的基本看法

　　通过对中国电力体制改革现状的分析，发现我国电力体制改革在结构分拆和重组上的成果多于放松对市场自由运作的限制，所以我国电力市场的运作不理想。在现行的电力体制改革中有2个方面的工作要先完成，即分拆结构和给市场松绑。后者要求政府在进行电力行业结构分拆的同时，让企业成为电力规划和决策的主体和市场竞争的积极参与者，让能够由市场决定的工作都由市场来完成，而政府只对企业行为进行监督，并在市场无法发挥作用如环保、社会救济等方面，制订有效政策和激励机制，弥补市场不足。

　　从美国加州电力体制改革的失败以及其他国家电力体制改革中存在的问题来看，电力商品和体制改革确实有其特殊性。电力是保证国民经济持续发展的重要物质保障，具有很强的社会性，其体制改革的成败具有很大的影响面。因此，我国电力体制改革的发展方向一定要考虑周全、加强筹划、明确政策实施的每一步骤的进程和时间表。这样可以减少电力市场的监管风险，有利于电力行业的长期投资和发展。先拆了再说，走一步看一步并不是最好的办法，会造成改革进程的延缓和投资发展的动荡。

　　虽然目前中国的电力体制改革到底该如何走还没有明确的结论，但有2方面的工作是应该先行的：一是加强电网建设，保证电网能够支持电力市场的竞争和发展；二是明确改革的目的，弄清楚改革各阶段的侧重点，做好取舍工作，依次确定改革各个阶段目标。如果目前改革的目的是为了追求效益最大化，那么引入竞争是正确手段，为此要做相关准备工作；如果眼下改革目的是促进西部资源开发和区域经济平衡发展，则要认真分析竞争和降低电价是否能达到目的，考虑吸引投资的市场环境和政策扶植等。

　　综合考虑中国电力体制改革的阶段性成果，中国的电力体制改革应不只是对垂直一体化模式的分拆，还要有政府职能的转变，以及如何建立能保障：市场有效运作的机制。先前撤销电力部，成立国家电力公司、再把国家电力公司进行分拆等动作不能说不大，但都没有使真正竞争性的电力市场运作起来，这是因为还存在其他制约着我国电力市场形成的因素。因此，如何在监管电网自然垄断的同时改革这些因素促进有效的市场运作将是未来工作的重中之重。